作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

近期，國務(wù)院對財政資金的安排作出了新的部署，要求：

要圍繞完成全年發(fā)展主要目標(biāo)任務(wù)，保持宏觀政策連續(xù)性有效性，繼續(xù)抓好直達(dá)機(jī)制落實，提高資金使用效益。同時，要總結(jié)今年做法，研究建立常態(tài)化的財政資金直達(dá)機(jī)制，以改革的辦法提高財政資金效能，更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。

一是擴(kuò)大直達(dá)資金范圍，對可直接分配的中央和地方共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付、具備條件的專項轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金等一般性轉(zhuǎn)移支付，可納入直達(dá)機(jī)制，基本實現(xiàn)中央財政民生補(bǔ)助資金全覆蓋，確保義務(wù)教育階段教師工資等及時足額兌現(xiàn)，更好支持保基層運轉(zhuǎn)。

二是完善直達(dá)資金管理。合理提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金。各地要強(qiáng)化責(zé)任，增強(qiáng)資金分配使用科學(xué)性、規(guī)范性、有效性。

三是完善監(jiān)管，加快推進(jìn)部門間數(shù)據(jù)開放共享，強(qiáng)化對直達(dá)資金的全過程監(jiān)控，嚴(yán)防“渾水摸魚”，確保用好資金。

如今正是高層部署安排明年政府投資的關(guān)鍵時刻，此時提出“研究建立常態(tài)化的財政資金直達(dá)機(jī)制”將對明年的地方政府可用財力產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的影響。

雖說總體上看，如今的政府機(jī)制分為中央與地方兩極，但由于行政層級的不同，地方政府面對的情況、掌握的資源有天壤之別。其中最為突出的矛盾與焦點，就在于地方政府內(nèi)部的資源再分配。

地方政府原則上分為省（自治區(qū)、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級；上級政府再根據(jù)地方實際情況與需求，進(jìn)行資金等資源分配。因此，我們經(jīng)常可以看到一些省份在“舉全省之力”建設(shè)某一個地區(qū)，比如一些省級的國家級新區(qū)，通常就將省內(nèi)可調(diào)控的資源向新區(qū)集中、使得新區(qū)在短期內(nèi)獲得大量資金、建設(shè)用地指標(biāo)、政策資源等綜合支持，實現(xiàn)快速發(fā)展。

但是，這樣的機(jī)制也造成了一些問題。既然有一些地區(qū)能夠得到省級的資源傾斜“起飛”，那么自然也有一些地區(qū)的資源被拿走了。事實上，經(jīng)濟(jì)水平處在省內(nèi)中游水平的縣市往往都很尷尬，既因為發(fā)展?jié)摿Σ皇亲詈谩㈠e失了集中發(fā)展的機(jī)會；又因為經(jīng)濟(jì)水平還可以，無法得到“托底扶貧”等政策的扶持。

因此，在過去幾年中央與地方財政制度改革、地區(qū)間可用財力不均衡的情況得到改善、轉(zhuǎn)移支付力度進(jìn)一步增強(qiáng)后，當(dāng)前地方財力間不均衡、資源不均衡的焦點已從東西部差異轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖墐?nèi)部間的差異。

比如，在最近兩年的地方債券發(fā)行大潮中，許多省內(nèi)部的債券額度分配就出現(xiàn)了不均等的情況。這一情形固然與不同地區(qū)的情況、項目質(zhì)量有一定關(guān)聯(lián)，但人為因素造成的額度分配不均也是客觀事實。

在這樣的背景下，財政部在今年開展的一系列改革，以今年的積極財政為契機(jī)，開始嘗試財政資金直達(dá)制度。由國家發(fā)改委、財政部直接審核縣一級政府報送的項目與資金需求，將財政資金定向下達(dá)、逐漸弱化省級資金再分配造成的資源分配與現(xiàn)實情況脫節(jié)、地區(qū)發(fā)展不均等情況。

雖然目前財政資金直達(dá)只在特別國債、專項資金等渠道發(fā)揮作用，但如今國常會已經(jīng)要求逐漸推廣，很快將應(yīng)用到專項轉(zhuǎn)移支付、地方與中央共同事權(quán)資金等部分；地區(qū)的財政資源分配不均情況有望逐漸解決。過去那些被省級忽略的中游城市，可用財力有望得到一定的改善。

“全程監(jiān)控”，資金分配與投向掛鉤

近年來，由于財政制度的改革、經(jīng)濟(jì)周期的下行，地方財政的壓力持續(xù)擴(kuò)大。因此，許多地區(qū)不得不加大向上“要資源”的力度，希望通過爭取更多的中央預(yù)算內(nèi)資金、專項資金來彌補(bǔ)可用資金的不足。但是，由于申報與審計環(huán)節(jié)存在一定的脫節(jié)，中間環(huán)節(jié)有一定的漏洞，導(dǎo)致許多地區(qū)存在項目重復(fù)申報、夸大建設(shè)內(nèi)容、挪用項目資金甚至虛構(gòu)項目的情形。

因此，隨著預(yù)算管理制度的完善、信息時代的來臨，政府也開始采用信息化手段對資金進(jìn)行管理，逐漸推進(jìn)“資金全過程監(jiān)控”的進(jìn)度。通過系統(tǒng)對資金進(jìn)行全流程、穿透式的跟蹤，既是保障資金的投向落到實處，也倒逼地方申報項目的質(zhì)量、真實性進(jìn)一步提高。

并且，隨著“全程監(jiān)控”制度的出現(xiàn)，困擾政府多年的政府投資效率低問題也有望得到一定程度的解決。上級政府可通過系統(tǒng)管理、項目審核的方式，隨時、靈活調(diào)整地方政府的投資方向和力度，實現(xiàn)動態(tài)的政府投資調(diào)控機(jī)制。

此外，“全程監(jiān)控”也有利于將政府投資的“負(fù)面清單”落到實處，面子工程、盲目投資的現(xiàn)象基本成為過去時；補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項將會成為政府工作的主旋律。因此，未來的地方政府可用財力將與地方發(fā)展息息相關(guān)；發(fā)展前景好、前期工作扎實的地區(qū)，有望得到更多的財政資源傾斜。

“開放共享”，揭開歷史遺留的黑洞

自2018年以來，政府隱性債務(wù)成為了熱門話題。政府隱性債務(wù)是如何形成的？政府內(nèi)部系統(tǒng)間的不開放、不聯(lián)通、不共享是一個非常重要的原因，有大量投資或者債務(wù)未納入統(tǒng)一的系統(tǒng)中去。

這一問題持續(xù)到2020年初，在今年上半年的地方專項債券申報中，有大量尚未拿到立項批復(fù)的項目就發(fā)行了地方政府專項債券、獲得了債券資金；但前期手續(xù)的不完善導(dǎo)致項目遲遲無法開工，資金自然也長期沉淀未能使用，使得今年前三季度的基建投資增速低于GDP。

因此，從今年三季度開始，各部門間加強(qiáng)的協(xié)作，開始將財政系統(tǒng)與發(fā)改委的投資管理系統(tǒng)互通。這既解決了項目進(jìn)度跟蹤的問題，也實現(xiàn)了資金跟著項目走的原則。如今國常會要求進(jìn)一步做好系統(tǒng)間的互聯(lián)互通工作，既是進(jìn)一步加強(qiáng)投資效率的舉措，也有助于地方政府揭開存量債務(wù)的“黑洞”、將政府隱性債務(wù)逐漸陽光化。

在今年積極財政投資力度與基建投資的數(shù)據(jù)上，我們明顯可以發(fā)現(xiàn)一些差額，許多財政資金并未真正進(jìn)入固定資產(chǎn)投資。大量的隱性債務(wù)“吃掉”了積極財政帶來的資金，如果不進(jìn)一步解決存量債務(wù)問題，那么政府撬動社會投資的力量就始終無法施展。

在改革不斷推進(jìn)的過程中，這些歷史遺留問題會慢慢暴露、也會逐漸得到應(yīng)有的處置；結(jié)構(gòu)性的問題，只有通過制度上的改革才能真正解決。未來地方政府的可用財力，將會根據(jù)政策、需求、實際情況進(jìn)行動態(tài)的變化。

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原標(biāo)題： “財政資金直達(dá)機(jī)制”，將如何影響地方政府財力？