任博宏觀倫道 作者：毛小柒
來源：濤動宏觀（ID:jinrongjianghu123123)
【正文】
2021年12月31日，央行發布《宏觀審慎政策指引（試行）》，意味著中國版宏觀審慎政策框架正式確立，該文件不僅界定了相關概念、闡述了宏觀審慎政策框架的主要內容，并提出了實施好宏觀審慎政策所需的系列要求。
一、《宏觀審慎政策指引（試行）》的要點梳理
《宏觀審慎政策指引（試行）》明確了具有中國特色的宏觀審慎政策框架，具體包括宏觀審慎政策目標、風險評估、政策工具、傳導機制與治理機制等。
（一）牽頭部門、目標與適用對象
1、央行：宏觀審慎管理的牽頭部門
《宏觀審慎政策指引（試行）》明確央行作為宏觀審慎管理的牽頭部門，并會同相關部門履行管理職責。實際上2020年10月23日《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》（參見新人民銀行法迎來修訂，央行職責和權限顯著擴大）亦增加了央行的一項職能，即制定和執行宏觀審慎政策。
2、目標：防范系統性金融風險
宏觀審慎政策的目標是防范系統性金融風險。《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》則指出宏觀審慎政策的目標是防范系統性金融風險的順周期積累以及跨機構、跨行業和跨市場傳染，以維持金融體系的健康與穩定。
3、適用對象：不局限于金融機構
宏觀審慎政策的適用對象不僅包括從事金融業務或提供金融服務的機構，還包括可能積聚和傳染系統性金融風險的金融活動、金融市場和金融基礎設施等。
可以看出，宏觀審慎政策既適用于金融機構，亦適用于金融行為與金融基礎設施。例如，央行可以監測金融市場運行情況，對金融市場實施宏觀審慎管理，促進其協調發展。再比如，央行還可以組織對金融基礎設施進行檢查評估，對系統重要性金融基礎設施提出認定意見并實施宏觀審慎管理。
（二）何為系統性金融風險？
1、基本內涵
防范和化解系統性金融風險是宏觀審慎政策的目標，具體指可能對正常開展金融服務產生重大影響，進而對實體經濟造成巨大負面沖擊的金融風險。實際上，系統性金融風險往往會影響到金融體系整體的穩健性，央行則需要牽頭提出防范和化解系統性金融風險的政策建議、處置方案并組織實施。
（1）從時間維度看，系統性金融風險一般由金融活動的一致行為引發并隨時間累積，主要表現為金融杠桿的過度擴張或收縮，由此導致的風險順周期的自我強化、自我放大。
（2）從結構維度看，系統性金融風險一般由特定機構或市場的不穩定引發，通過金融機構、金融市場、金融基礎設施間的相互關聯等途徑擴散，表現為風險跨機構、跨部門、跨市場、跨境傳染。
2、及時準確識別系統性金融風險很重要
（1）宏觀審慎政策的關鍵是及時準確識別系統性金融風險，即綜合運用風險評估工具和監管判斷，識別金融體系中系統性金融風險的來源和表現，衡量系統性金融風險的整體態勢、發生可能性和潛在危害程度。
（2）系統性金融風險的監測重點包括宏觀杠桿率，政府、企業和家庭部門的債務水平和償還能力，具有系統重要性影響和較強風險外溢性的金融機構、金融市場、金融產品和金融基礎設施等。
3、系統性金融風險如何處置？
宏觀審慎政策的目標是為了防范系統性金融風險，但系統性金融風險的處置無疑也比較重要，《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》明確了一系列舉措：
（1）監督問題機構實施自救，以及對問題機構采取特別監管措施；
（2）對債權人依法實施債務減記；
（3）協調地方政府落實風險處置屬地責任；
（4）提供流動性支持；
（5）發放金融穩定貸款；
（6）設立特殊目的實體，承接、管理和處置問題機構的資產和負債；
（7）設立特殊目的實體，收購、注資并階段性持有問題機構股份；
（8）其他處置措施。
（三）宏觀審慎政策工具有哪些？
宏觀審慎政策工具具有“宏觀、逆周期與防傳染”的特征，但有時宏觀審慎政策也會運用一些與微觀審慎監管類似的工具，如會對資本、流動性、杠桿等提出要求（如對系統重要性金融機構等）。整體來看，可以分為如下兩個維度：
1、時間維度：用于逆周期調節、平滑金融體系的順周期波動
時間維度的工具主要包括資本管理工具、流動性管理工具、資產負債管理工具、金融市場交易行為工具以及跨境資本流動管理工具。
2、結構維度：防范系統性金融風險跨機構、跨市場、跨部門和跨境傳染
結構維度的工具主要包括特定機構附加監管規定（如系統重要性金融機構和金控公司）、金融基礎設施管理工具、跨市場金融產品管理工具、風險處置等阻斷風險傳染的管理工具等四大類。
3、強約束力工具和引導類工具（按對政策實施對象約束力的大小劃分）
按對政策實施對象約束力大小，宏觀審慎政策工具還可分為強約束力工具和引導力工具，這里的引導類工具主要指牽頭部門通過研究報告、信息發布、評級公告、風險提示等方式，提出對系統性金融風險狀況的看法和風險防范的建議。
4、宏觀審慎壓力測試
宏觀審慎壓力測試是指通過測試極端情況下金融體系對沖擊的承受能力，是開展宏觀審慎管理的重要參考和支撐，具體包括宏觀層面壓力測試，還包括系統重要性金融機構壓力測試、金融控股公司壓力測試、金融行業壓力測試等針對特定機構和行業的壓力測試。實際上2021年12月27日，央行在定調2022年工作方向（參見央行和外管局定調2022）時便指出要要進一步健全宏觀審慎政策框架和治理機制，開展宏觀審慎壓力測試，而這里的宏觀審慎壓力測試主要針對系統性風險，如地產行業風險持續暴露、經濟下行壓力加大以及跨境資本流動對金融行業的影響可能會是重點。
二、國內外宏觀審慎政策領域的實踐簡述
（一）全球維度
1、宏觀審慎政策框架形成于2008年金融危機以后。當時雷曼、貝爾斯登、AIG以及花旗集團等大型金融機構紛紛陷入困境甚至破產，使局部危機最終演變成大蕭條以來最嚴重的全球經濟金融危機，國際社會才普遍認識到金融機構的個體穩健不代表金融系統的整體穩健，需要通過宏觀審慎政策框架來彌補微觀審慎監管的不足，以防范金融體系順周期變化以及風險跨機構、跨市場、跨部門和跨境傳染帶來的系統性金融風險。
2、為此，2008年金融危機以來，FSB、IMF、BIS、BCBS等國際組織和主要經濟體，一直致力于推動建立健全宏觀審慎政策框架，加大宏觀審慎政策實施力度。2009年初，BIS提出用宏觀審慎性的概念來概括導致危機中“大而不能倒”、順周期性、監管不足、標準不高等問題。G20匹茲堡峰會最終形成的會議文件及其附件中開始正式引用了“宏觀審慎管理”和“宏觀審慎政策”的提法，G20首爾峰會上進一步形成了宏觀審慎管理的基礎性框架（包括最主要的監管以及宏觀政策方面的內容）。
3、G20批準的巴塞爾協議III新資本要求將提高資本質量作為重點，并明確分為五個層次，即最低資本要求、資本留存緩沖、逆周期資本緩沖、系統重要性金融機構額外資本要求以及應急資本機制。當然，除資本要求外，國際上的宏觀審慎政策框架還包括流動性、杠桿率等方面的內容。
（二）中國維度
中國在宏觀審慎政策實踐方面雖然最早可以追溯至2003年（即在房地產金融領域首次引入最低首付比例政策），但是真正全面實施應該自2016年將2010年引入的差別存款準備金動態調整機制升級為MPA開始算起，即將信貸投放與金融機構資本水平及經濟增長結合在一起。隨后高層對建立宏觀審慎管理政策框架提出了一系列要求，如2017年第五次全國金融工作會議提出“要以防范系統性金融風險為底線，加強宏觀審慎管理制度建設”、十九大報告則提出“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”、2019年央行獲批準設立了宏觀審慎管理局、2020年發布的《中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》將宏觀審慎管理和防范化解系統性金融風險等職能歸入央行。
1、推進系統重要性金融機構的監管
本部分內容參見【以此為準】國內最有實力的19家銀行被敲定。2018年11月，央行聯合銀保監會發布《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，確立了我國系統重要性金融機構監測、監管和風險處置的總體制度框架。2020年9月30日，央行和銀保監會聯合發布《全球系統重要性銀行總損失吸收能力管理辦法（征求意見稿）》和《關于建立逆周期資本緩沖機制的通知》，同年12月央行與銀保監會分別發布了《系統重要性銀行評估辦法》。2021年10月，央行發布《系統重要性銀行附加監管規定（試行）》和《全球系統重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》。
2、推進建立中國特色的宏觀審慎政策框架
2020年9月，央行聯合銀保監會正式建立我國銀行業金融機構逆周期資本緩沖機制。目前已經發布的《宏觀審慎政策指引》則圍繞政策目標、系統性風險監測評估、政策工具箱，政策傳導等要點，健全宏觀審慎治理機制，探索建立具有中國特色的宏觀審慎政策框架。
3、加強對金控公司的監管
2020年9月，《關于實施金融控股公司準入管理的決定》發布，明確非金融企業控股或實際控制兩類或者兩類以上金融機構，具有規定情形的，應當向央行提出申請，經批準設立金融控股公司，并接受監管。央行則發布了《金融控股公司監督管理試行辦法》（參見金融控股集團全解），遵循宏觀審慎管理理念，堅持總體分業經營為主的原則，以并表為基礎，對金融控股公司資本、行為及風險進行全面、持續、穿透式監管。
預計2022年可能會有一些金控公司會獲批，目前已有中國中信（受理時間為2021年5月28日）、中國光大集團（受理時間為6月4日）以及北京金融控股集團（受理時間為8月23日）等3家設立金控公司的申請被受理。
4、強化對地產與跨境資金流動等重點領域的宏觀審慎監管
2020年2月，央行等六部委聯合印發《統籌監管金融基礎設施工作方案》，明確將金融資產登記托管系統、清算結算系統、交易設施、交易報告庫、重要支付系統、基礎征信系統等六類設施及其運營機構，納入統籌監管范圍。2020年以來，央行會同銀保監會針對房地產領域提出了一系列宏觀審慎政策要求（參見地產行業金融政策手冊），推出了三道紅線、房地產貸款集中度、居民債務收入比、房地產貸款風險權重等宏觀審慎政策工具。通過動態調整外匯風險準備金率和全口徑跨境融資宏觀審慎系數等方式加強跨境資本流動監管。
后續國內宏觀審慎政策的工作重點將聚焦于健全房地產金融、外匯市場、債券市場、影子銀行以及跨境資金流動（包括動態調整外匯風險準備金率和全口徑跨境融資宏觀審慎系數）等重點領域宏觀審慎監測、評估和預警體系，分步實施宏觀審慎壓力測試并將其制度化。
三、對跨境資本流動宏觀審慎管理框架的簡要討論
這里對近期備受政策層面關注的跨境資本流動性給予專門討論。在金融雙向開放步伐不斷加快的背景下，短期跨境資本逐利性、易超調和順周期性等特點很容易刺激金融機構過度承擔風險、加劇金融體系脆弱性、放大宏觀經濟波動，而政策部門亦于2017年提出了“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體的跨境資本流動宏觀審慎管理框架。
（一）我國跨境資本流動的特征
1、2005年以來，全球跨境資本流動總體呈現出08年金融危機前規模逐年攀升、危機后在大幅縮量基礎上反復波動的特點（期間受歐債危機、貿易摩擦和疫情等因素影響而明顯波動）。
2、我國跨境資本流動性階段性特征更為突出，具體看，
（1）2000年至2014年上半年，我國經常賬戶和非儲備性質金融賬戶呈現雙順差、資金大規模流入的特征。
其中，08年金融危機前，直接投資項下資金凈流入規模較大；08年金融危機后，證券投資、外債等其他投資項下資金凈流入占比開始提升。
（2）2014下半年至2016年，我國經常賬戶呈現順差、非儲備性質金融賬戶出現逆差，外匯儲備有所下降（期間經歷2015年的8.11匯改）。
（3）2017-2019年，受到貿易摩擦、美聯儲貨幣政策變化等因素影響，跨境資本流動總體較為復雜。
（4）2020年以來，跨境資本雙向流動特征更為突出，如2020年經常賬戶順差2740億美元、資本和金融賬戶逆差1058億美元，外匯儲備規模較為平穩。
（二）跨境資本流動風險如何傳導？
IMF等相關研究表明，跨境資本流動的風險傳導可以分為信貸膨脹、資產價格、未對沖外幣借款、銀行非核心融資、關聯性五類渠道，且這五類渠道之間會通過反饋效應相互強化。同時IMF通過《二十國集團基于國家經驗得出的資本流動管理一致性結論》（2011年）和《資本流動開放與管理：機構觀點》（2012年）等文件構建了針對跨境資本流動的政策框架。
（三）我國主要通過宏觀審慎管理措施來應對跨境資本流動風險
1、我國主要通過宏觀審慎管理措施來應對跨境資本流動風險，并于2017年提出了外匯市場“宏觀審慎+微觀監管”的兩位一體管理框架，即不以控制跨境資本流動為目的、而是著眼于應對系統性風險。
具體來看：（1）廣泛適用性工具主要包括逆周期資本緩沖、杠桿率要求、宏觀審慎壓力測試；（2）分部門工具主要包括貸款價值比、債務收入比、分部門資本要求等；（3）流動性工具主要包括流動性覆蓋率、凈穩定資金比率、外匯存款準備金等；（4）結構性工具主要包括銀行間風險敞口上限等。
2、上述工具大多已在實踐，下一步的方向包括（1）豐富對銀行等各類交易主體全覆蓋的宏觀審慎管理政策工具箱；（2）研究開展跨境資本流動宏觀審慎壓力測試；（3）外匯市場微觀監管方面從重事前審批轉向強調事中事后監管，加強外匯批發和零售市場的行為監管，高度關注貨幣錯配、期限錯配等風險；（4）進一步推動金融改革開放（如穩步推進人民幣資本項目可兌換、穩步深化人民幣匯率市場化改革等），加強跨境資本流動管理的國際合作。
四、對MPA （Macro Prudential Assessment，宏觀審慎評估體系）的簡要討論
MPA是中國版宏觀審慎政策框架的主要構成部分，亦可被視為中國建立宏觀審慎政策框架的起點，有必要單獨對其進行討論。2015年12月29日，央行召開會議，部署改進合意貸款管理，從2016年開始實施宏觀審慎評估有關工作。將現有的差別準備金動態調整和合意貸款管理機制“升級”為“宏觀審慎評估體系”（Macro Prudential Assessment, 以下簡稱MPA）。
（一）MPA每季度評一次，通常在季度末的后一個月內完成。人行對相關指標按月檢測，發現異常及時預警，必要時進行窗口指導。
（二）MPA評估的指包括資本和杠桿情況、資產負債情況、流動性、定價行為、資產質量、跨境融資風險、信貸政策執行等七大方面約14個指標。根據宏觀調控需要，人民銀行可對指標構成、權重和相關參數、評分方法等進行調整。 實際上近年來，MPA體系的內涵在不斷豐富，覆蓋范圍和適用對象持續擴大。
（三）MPA體系的實施能夠體現出政策層面的導向變化：
1、由于資本與杠桿這個指標具有一票否決權，因此各銀行會通過對資產的重新配置，達到降低風險加權資產總額的目的。因此，低風險資產將更加受到銀行的青睞，比如高等級債券、銀行承兌匯票等。
2、為了防止銀行間惡性競爭，央行對各銀行的定價行為給予了十分重要的分量，將使得高息攬儲的行為進一步受到遏制。
3、由于從合意信貸管理升級為廣義信貸管理，口徑擴大之后，使得過去幾年大行其道的規模騰挪空間備受擠壓，銀行會更注重資產本身的風險和收益，而不是用通道進行監管套利，更加注重提升資產的主動管理能力。
4、在MPA體系內，將很難再現這種依靠同業業務帶動銀行高速發展的模式。因為將受到廣義信貸規模的增長率限制，以及同業負債占總負債的比例限制。
5、受到流動性指標的限制，將對銀行錯配業務產生一定的影響。過去幾年，由于資產收益率快速下降，而銀行的負債成本下降較慢，使得錯配業務在同業中盛行，還一度導致了2013年6月的錢荒事件。用短期負債和長期資產進行錯配的期限套利業務成為很多銀行的利潤增長點。但是在MPA體系下，對流動性指標的管理，將使得該類業務受到一定影響。
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原標題： 中國版宏觀審慎政策規則落地
