明辨律法 作者：鄭宏宇、王懷志
來源：投融資與訴訟（ID：trzlaw）
《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)進行房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限開發(fā)土地。超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。”
筆者認為，若土地使用權(quán)人非因自身原因未按照開發(fā)期限開發(fā)，應(yīng)及時向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，申請認定原因，經(jīng)審核批準形成切實可行的處置方案后，簽署《補充協(xié)議》。
參考案例：
▲中山市半島房地產(chǎn)發(fā)展有限公司與中山市自然資源局土地管理行政協(xié)議一案行政二審判決書，廣東省中山市中級人民法院，(2020)粵20行終347號，摘錄。
一、基本案情（摘錄）
2007年1月5日至19日，中山市南頭鎮(zhèn)穗西村經(jīng)濟聯(lián)合社及村民委員會作為委托方，將穗西村面積為100754.2平方米、土地用途為商住的土地使用權(quán)，在中山市房地產(chǎn)交易大堂通過公開掛牌的方式轉(zhuǎn)讓，半島房地產(chǎn)公司以68513000元競得上述國有土地使用權(quán)。
同年1月19日簽訂《中山市土地使用權(quán)公開轉(zhuǎn)讓合同》、半島房地產(chǎn)公司7月25日辦理了國有土地使用證、8月22日辦理了建設(shè)用地規(guī)劃許可證。
2012年10月11日，原市國土資源局作出《閑置土地調(diào)查通知書》，認為半島房地產(chǎn)公司在取得上述土地使用權(quán)后，未按原出讓合同約定的期限及開發(fā)條件進行開發(fā)建設(shè)，根據(jù)《閑置土地處置辦法》有關(guān)規(guī)定，涉嫌閑置土地，同時通知半島房地產(chǎn)公司提交上述土地的開發(fā)利用情況、閑置原因以及相關(guān)說明等材料；2015年9月23日，該通知書送達半島房地產(chǎn)公司。
2015年9月25日，原市國土資源局對半島房地產(chǎn)公司委托人進行了詢問并制作了詢問筆錄，委托人在筆錄中說明該地為空地，閑置的原因是總規(guī)為綠地不能建設(shè)。2015年9月28日，原市國土資源局對涉案土地現(xiàn)場進行拍照，證實涉案土地當(dāng)時仍為空地。
2015年9月30日，原市國土資源局作出《閑置土地認定書》，認為涉案土地存在超過出讓合同約定動工日期（即1998年7月29日）滿一年未動工開發(fā)的情況，認定涉案土地為閑置土地；同日，該認定書送達給半島房地產(chǎn)公司。
2016年1月12日，市閑置辦發(fā)函原市城鄉(xiāng)規(guī)劃局咨詢涉案土地相關(guān)規(guī)劃情況，原市城鄉(xiāng)規(guī)劃局1月25日函復(fù)市閑置辦：一、該用地在原《中山市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》為區(qū)域綠地，在該規(guī)劃的充實完善方案（2014年9月30日）和待批版（2015年5月1日）中調(diào)整為建設(shè)用地。二、該用地在《中山市南頭鎮(zhèn)升輝南太澳高速西側(cè)用地控制性詳細規(guī)劃》（2008年5月12日）和《中山市南頭鎮(zhèn)升輝南太澳高速西側(cè)用地控制性詳細規(guī)劃調(diào)整》（2012年12月5日）均為二類居住用地（96860.5平方米）和道路用地（3893.7平方米）。三、該用地至今未辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。
2016年2月29日，半島房地產(chǎn)公司認為涉案土地在原《中山市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》規(guī)劃為綠地，導(dǎo)致無法開發(fā)建設(shè)，已造成土地閑置，遂向市閑置辦提交《非自身原因閑置土地處置申請表》，同時提出了《閑置土地處置建議方案》，具體為：簽訂補充協(xié)議，從2014年9月30日起延長動工開發(fā)期限一年，竣工期限兩年。南頭鎮(zhèn)政府對該方案予以蓋章確認。2016年6月24日，2016年第29次閑置土地處置聯(lián)席會議同意該閑置土地處置方案并于2016年7月11日報市領(lǐng)導(dǎo)批準上述閑置土地處置方案。
2016年7月19日，原市國土資源局與半島房地產(chǎn)公司簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同補充協(xié)議》，載明經(jīng)報請中山市人民政府批準，約定涉案土地的動工開發(fā)日期為2015年9月30日，竣工期限為二年；半島房地產(chǎn)公司應(yīng)當(dāng)按照原出讓合同規(guī)定的動工開發(fā)建設(shè)要求在上述期限內(nèi)動工開發(fā)，逾期未動工的，由原市國土資源局按照《閑置土地處置辦法》處理。該協(xié)議還載明，動工開發(fā)是指依法取得施工許可證后，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎(chǔ)樁；其他項目，地基施工完成三分之一。
2017年7月14日，半島房地產(chǎn)公司向原市國土資源局提交一份《更正請求函》，認為《補充協(xié)議》動工開發(fā)日期為2015年9月30日屬于文書筆誤，請求更正《補充協(xié)議》約定的動工開發(fā)日期。同年9月30日，原市國土資源局復(fù)函，認為因政府原因造成土地閑置的，自閑置原因消除之日起延長動工開發(fā)期限一年，而涉案土地在《中山市城市總體規(guī)劃（2010-2020年）》（2014年9月30日）調(diào)整為建設(shè)用地之日起延長動工開發(fā)時間一年，即動工開發(fā)日期為2015年9月30日，故《補充協(xié)議》不存在嚴重筆誤的問題。
2018年6月6日，原市國土資源局根據(jù)半島房地產(chǎn)公司提出的政府信息公開申請，公開了[2016]905號函。該函由市閑置辦于2016年7月29日向原市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、原市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局作出，主要載明：同意半島房地產(chǎn)公司的涉案土地在2016年9月30日前申請辦理規(guī)劃報建、施工許可，具體業(yè)務(wù)由相關(guān)部門審定。
訴訟過程中，半島房地產(chǎn)公司稱在申請信息公開上述政府信息之前，并未獲知該函的具體內(nèi)容。另外，半島房地產(chǎn)公司申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可，原市城鄉(xiāng)規(guī)劃局先后于2017年10月17日、2018年8月1日作出不予行政許可通知書，不予許可的理由分別為“項目情況與市總規(guī)不符”、“申請內(nèi)容未符合配套公建、污水管網(wǎng)建設(shè)等規(guī)劃管理要求，部分建筑與總規(guī)綠地沖突”。
半島房地產(chǎn)公司認為，上述《補充協(xié)議》約定的動工開發(fā)日期有誤以及原市國土資源局存在違約行為、導(dǎo)致合同目的不能實現(xiàn)，遂訴至原審法院，請求判令解除半島房地產(chǎn)公司與原市國土資源局于2016年7月19日簽訂的《補充協(xié)議》。
一審法院認為：
一、《補充協(xié)議》是否應(yīng)予解除。
首先，半島房地產(chǎn)公司在取得涉案土地使用權(quán)時，涉案土地在原《中山市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》中為區(qū)域綠地，于2015年9月30日被市閑置辦認定為閑置，后經(jīng)相關(guān)部門認定非自身原因所致，可見，當(dāng)時半島房地產(chǎn)公司未開發(fā)建設(shè)涉案土地，并非其自身原因造成。涉案土地符合上述規(guī)定的屬于政府、政府有關(guān)部門的行為造成動工開發(fā)延遲的情形。
涉案《補充協(xié)議》于2016年7月19日簽訂，卻約定動工開發(fā)日期為2015年9月30日、竣工期限為兩年（即2017年9月30日），根據(jù)其中約定，半島房地產(chǎn)公司實際上須于2016年7月19日至2016年9月30日的期間內(nèi)，在面積達100754.2平方米的涉案土地上完成辦理規(guī)劃許可和施工許可手續(xù)、基坑開挖完畢、打入所有基礎(chǔ)樁、其他項目地基施工完成三分之一等系列工作，且須于2017年9月30日前竣工，顯然有悖常理。
作為對閑置土地的調(diào)查認定和處置工作負有法定職責(zé)的管理部門，原市國土資源局在本案中沒有提供證據(jù)證明其在簽訂涉案《補充協(xié)議》后，以合理、適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r告知半島房地產(chǎn)公司：市閑置辦已同意相關(guān)部門對涉案土地在2016年9月30日前可以申請辦理規(guī)劃報建、施工許可的情況，致使半島房地產(chǎn)公司未能及時、合法地按照《補充協(xié)議》的約定履行土地出讓合同約定的開發(fā)建設(shè)義務(wù)，故市國土資源局未能為土地使用企業(yè)履行雙方約定提供便利條件，存在一定的過錯。
因此，原市國土資源局簽訂《補充協(xié)議》時，在對國有土地實施行政管理、監(jiān)督使用的過程中未兼顧行政相對人即半島房地產(chǎn)公司的合法權(quán)益，違反了行政合理性原則，且其存在過錯行為，故從合同目的不能實現(xiàn)的角度來看，該行政協(xié)議符合《中華人民共和國合同法》第九十四條第（四）項規(guī)定的解除條件。
但是，根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十四條的規(guī)定，閑置土地未開發(fā)超過一定期限的，將會面臨被認定為閑置而須繳納土地閑置費甚至被無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的風(fēng)險。本案中，一方面，按照目前的實際狀況，涉案土地確實存在未按期動工開發(fā)的情況，如解除《補充協(xié)議》，不利于國土資源主管部門依法對國有土地出讓行為特別是在閑置土地方面行使管理、監(jiān)督的職權(quán)，也不利于國有土地資源的合理配置和利用，從而造成國有土地資源浪費，將會損害國家利益、社會公共利益和他人的合法權(quán)益；另一方面，《補充協(xié)議》所載明的動工開發(fā)日期是在半島房地產(chǎn)公司提出閑置土地處置方案的前提下，與原市國土資源局共同協(xié)商而定，而作為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，半島房地產(chǎn)公司長期簽訂各類合同，其應(yīng)清楚知道簽訂合同所對應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險，對合同存在的隱患、自身履行能力、利益價值平衡等方面應(yīng)有更利于己的評估能力，在簽訂《補充協(xié)議》后，盡管原市國土資源局未向半島房地產(chǎn)公司告知[2016]905號函的內(nèi)容，但半島房地產(chǎn)公司基于其自身利益，理應(yīng)更主動向相關(guān)部門了解和跟進相關(guān)審批事宜，一旦發(fā)現(xiàn)存在阻卻合同繼續(xù)履行的因素，應(yīng)及時采取補救措施，而半島房地產(chǎn)公司并未積極為之，故合同履行不能亦受到該公司的主觀因素影響。
涉案土地是否屬于自身原因所致而最終被再次認定為閑置甚至被依法收回，尚須根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定并結(jié)合相關(guān)土地管理政策另行認定和處理，換言之，在涉案《補充協(xié)議》不予解除的情況下，半島房地產(chǎn)公司仍有可能通過另循途徑達到繼續(xù)開發(fā)利用涉案土地的目的。因此，對于涉案《補充協(xié)議》，原審法院認為不應(yīng)解除為宜。
原審判決將涉案《補充協(xié)議》不能依期、依約履行的原因歸咎于原市國土資源局，包括《補充協(xié)議》約定給予半島房地產(chǎn)公司實際開工、竣工的期限不合理；作為土地管理部門原市國土資源局沒有及時告知半島房地產(chǎn)公司涉案閑置土地在2016年9月30日前的短暫期限內(nèi)閑置土地管理機構(gòu)允許該土地辦理規(guī)劃報建、施工許可的情況，導(dǎo)致《補充協(xié)議》約定的土地開發(fā)建設(shè)目的無法及時實現(xiàn)等。由此，原審法院認定《補充協(xié)議》已實際滿足《中華人民共和國合同法》第九十四條第（四）項的法定解除條件。本院認為，原審法院在審查認定半島房地產(chǎn)公司主張合同解除事由的基礎(chǔ)上作出上述認定，事實依據(jù)充分，定性準確，半島房地產(chǎn)公司已對主張解除《補充協(xié)議》的事由完成了舉證責(zé)任，符合《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十條第二款的規(guī)定，原審法院認定《補充協(xié)議》符合合同解除的法定條件，本院予以支持。
就涉案《補充協(xié)議》解除是否會損害國家利益、社會公共利益和他人合法利益的問題。涉案《補充協(xié)議》是在涉案土地經(jīng)認定為因政府原因閑置后，根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十二條的規(guī)定簽訂的，目的是為了使半島房地產(chǎn)公司盡快開發(fā)利用涉案土地，結(jié)束涉案土地的閑置狀態(tài)。但是由于前述原因，《補充協(xié)議》的該合同目的已明顯無法實現(xiàn)，協(xié)議雙方繼續(xù)囿于一份合同目的已無法實現(xiàn)的協(xié)議關(guān)系中，并不符合土地資源合理配置、高效利用的國有土地管理原則。解除該協(xié)議，使半島房地產(chǎn)公司和市自然資源局重新回到依法解決土地閑置問題的協(xié)商原點，才能夠盡早解決涉案土地的閑置狀態(tài)，避免土地資源的閑置浪費。
因此，本院認為，涉案《補充協(xié)議》的合同履行期限早已超過、合同目的明顯已無法實現(xiàn)，原審法院認定解除該協(xié)議將會損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益屬于利益衡量錯誤，相反的，確認涉案《補充協(xié)議》的解除效力，使土地使用權(quán)人半島房地產(chǎn)公司和土地管理機構(gòu)市自然資源局能夠重新協(xié)商解決涉案土地閑置問題的新方案，才是符合土地管理國家利益、社會公共利益的有效方式。
由此，本院對原審法院不予解除涉案《補充協(xié)議》的理由不予支持，半島房地產(chǎn)公司主張解除涉案《補充協(xié)議》符合法定解除情形且不損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益，本院確認涉案《補充協(xié)議》的解除效力。
閑置用地的原因多種多樣，若由于非自身原因?qū)е碌拈e置，土地使用權(quán)人還應(yīng)及時通過申請審核認定、簽訂補充協(xié)議、政府信息公開，乃至行政復(fù)議、行政訴訟等手段，及時維護自身合法權(quán)益，避免拖延導(dǎo)致最終被認定為因自身原因閑置而承擔(dān)不利的后果，“法律不保護躺在權(quán)利上睡覺的人”。
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