作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

自今年宏觀政策層面提出“到2030年實現碳達峰、2060年實現碳中和”的國家目標以來，許多領域的政策都出現了非常大的變化：

一方面是要實現碳中和，需要全行業領域進行多方面的配合才能實現；另一方面是碳中和導致許多行業的目標出現了重大變化，必須進行對應的調整。

因此，縣城作為這一輪新型城鎮化吸納人口的重點區域，其建設目標與理念同樣受到了極大的改變。在這樣的背景下，住建部出臺了《關于加強縣城綠色低碳建設的意見》（征求意見稿，以下簡稱《意見》）；標志著縣城未來的面貌與建設目標將出現重大變化：

在過去十年中，許多縣城都有一個“大城市夢”；即以大城市的模型與樣板來建設縣城核心區。于是一個個商業綜合體、高密度社區在許多縣城內拔地而起；雖然展現了經濟發展的成績，但也與縣城的綜合環境顯得有些格格不入。

同時，在縣城不斷吸納人口、且繼續作為下一輪城鎮化吸納人口的重點區域后，縣城的建設規模紛紛達到了瓶頸；基層農村卻不斷面臨人口流失、鄉村空心化的問題，許多宅基地、集體建設用地開始閑置或低效利用，土地利用不平衡的問題持續突出。

在這樣的大背景下，近期的土地制度改革與縣城綠色低碳建設開始結合。

一方面《意見》提出“縣城建設應疏密有度、錯落有致，既要防止盲目進行高密度高強度開發，又要防止攤大餅式無序蔓延。縣城人口密度應控制在每平方公里0.6萬至1萬人，縣城建成區的建筑總面積與建設用地面積的比值應控制在0.6至0.8。”這將推動縣城規模開始向外擴張；

另一方面是農村土地制度改革的推進，通過城鄉建設用地指標增減掛鉤、農村集體建設用地入市，將農村的富余建設用地指標、建設用地市場化，實現縣域建設用地總量不變的情況下的建設用地分布變化。并且，在這個過程中也使得縣城發展的紅利與當地農村進行共享，讓更多的居民享受到發展所帶來的紅利。

因此，在縣城低碳建設的過程中，也將推動廣大農村、集體的發展，通過土地這一根本性資源要素，來實現更為公平的紅利分配。

貫徹低碳目標，全面因地制宜發展

在上一輪城鎮化的過程中，“大拆大建”是較為突出的問題。雖然棚戶區、老舊城區改造免不了進行拆遷，但挖山填河等非必要的改變自然環境卻也十分普遍。

因此，《意見》提出，“縣城建設應充分利用原有地形地貌，不挖山、不填湖，不破壞原有的山水環境，保持山水脈絡和自然風貌。縣城綠化美化主要采用鄉土樹種，實現縣城風貌與周邊農林牧業景觀有機融合。充分利用縣城自然環境，推進生態綠道和綠色游憩空間等建設。”

這既是建設環境友好型社會、進行可持續發展的要求，也是“碳中和”宏觀目標帶來的、不進行非必要的碳排放的具體要求。未來的縣城建設，將根據不同的現實與地理環境，建設與自然融為一體、低碳和諧發展的新型縣城。

以“人”為核心，補齊公共服務短板

近年來的城鎮化不再強調推進速度，而是強調質量、以及“以人為核心”；在后城鎮化時代，提高城鎮化的質量，才能支撐當地經濟得到有效發展。

因此，去年發改委就提出了關于支持縣城進行“補短板、強弱項”的各項建設目標，并為縣城建設提供新型城鎮化專項債券、地方政府專項債券、縣城補短板強弱項專項信貸支持，提供多渠道的資金來源，幫助縣城提高公共服務的質量，實現城鄉公共服務的均等化。

同時，在《意見》中還強調：縣城基礎設施建設要適合本地特點，以小型化、分散化、生態化方式為主，降低建設和運營維護成本。倡導大分散與小區域集中相結合的基礎設施布局方式，因地制宜布置分布式能源、污水處理等設施，減少輸配管線建設和運行成本，并與周邊自然生態環境有機融合。

這使得未來的縣城基礎設施與公共服務布局也將出現很大的變化，既要跟隨縣域規模的擴大、為流入的人口提供更好的公共服務；又要根據“碳中和”的宏觀目標與實際情況，選擇低排放、綠色環保、低運行成本的基礎設施建設與運營方式。

當然，這一改變也是縣級城投隨之市場化轉型的良好機會，根據蓬勃發展的公共服務需求，從政府融資平臺逐漸轉型為城市公共服務的運營商、產業基礎設施的提供者；在轉型的過程中，同樣可以憑借綠色債券、碳中和債券為地方建設獲得更低成本的融資。

提出步行系統，建設“小而美”社區

要實現“碳中和”的目標是艱巨的，這不僅需要能源結構轉型，還需要改變整個社會生產及居民生活的方式。其中，綠色出行是降低碳排放的重要組成部分；對于大城市來說，將進一步推進公共交通的發展，而對縣城來說，則是建設“小而美”的社區，發展“步行可達”的縣城生活。

因此，《意見》中提出，要打造適宜步行的縣城交通體系，建設連續通暢的步行道網絡。打通步行道斷頭道路，連接中斷節點，優化過街設施，清理違法占道行為，提高道路通達性。完善安全措施，加強管理養護，確保步行道通行安全。

要合理確定縣城居住社區規模，加強市政基礎設施和基本公共服務設施配套，因地制宜配置生活污水和垃圾處理等設施。探索以街區為單元統籌建設公共服務、商業服務、文化體育等設施，加強社區綠化、公共活動空間場所建設，打造尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區。

這意味著未來縣城建設的目標與規劃理念也將出現很大變化，一切圍繞著“綠色低碳”的發展目標與生活方式，構建“小而美”社區與環境友好型的縣城。

在“十四五”期間，縣城作為這一輪城鎮化吸納人口的主力軍，即將面臨新一輪建設；同時，“碳中和”的目標也將改變縣城的發展目標與建設方式。

這將是縣城發展面臨的新挑戰，自然也是新的機會。

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原標題： “碳中和”，即將改變縣城