法園金融法律研究 作者：本平臺原創(chuàng)
來源：法園金融法律研究（ID：Lawgarden-Finance）
財政部87號文，不少媒體紛紛發(fā)文稱之為關(guān)于政府購買服務(wù)“負面清單”的規(guī)定。那么，87號文真的是政府購買服務(wù)的“負面清單”嗎？
2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》【國辦發(fā)〔2013〕96號】頒布，隨后逐步推進開展政府購買服務(wù)，通過市場機制把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)事項交由具備條件的社會力量承擔，推動政府職能轉(zhuǎn)變。
2014年修訂的《中華人民共和國政府采購法》【主席令第14號】規(guī)定，政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。其中：
貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。
工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。
服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。
2015年1年1日，財政部、民政部、工商總局關(guān)于印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》的通知【財綜[2014]96號】規(guī)定：政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。
《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》規(guī)定，各級財政部門負責制定本級政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，確定政府購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，下列服務(wù)應(yīng)當納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄：
（一）基本公共服務(wù)。公共教育、勞動就業(yè)、人才服務(wù)、社會保險、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運輸、三農(nóng)服務(wù)、環(huán)境治理、城市維護等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔的服務(wù)事項。
（二）社會管理性服務(wù)。社區(qū)建設(shè)、社會組織建設(shè)與管理、社會工作服務(wù)、法律援助、扶貧濟困、防災(zāi)救災(zāi)、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、流動人口管理、安置幫教、志愿服務(wù)運營管理、公共公益宣傳等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔的服務(wù)事項。
（三）行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)。行業(yè)職業(yè)資格和水平測試管理、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)投訴等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔的服務(wù)事項。
（四）技術(shù)性服務(wù)。科研和技術(shù)推廣、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計分析、檢驗檢疫檢測、監(jiān)測服務(wù)、會計審計服務(wù)等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔的服務(wù)事項。
（五）政府履職所需輔助性事項。法律服務(wù)、課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標準評價指標制定、社會調(diào)查、會議經(jīng)貿(mào)活動和展覽服務(wù)、監(jiān)督檢查、評估、績效評價、工程服務(wù)、項目評審、財務(wù)審計、咨詢、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息化建設(shè)與管理、后勤管理等領(lǐng)域中適宜由社會力量承擔的服務(wù)事項。
（六）其他適宜由社會力量承擔的服務(wù)事項。
納入指導(dǎo)性目錄的服務(wù)事項，應(yīng)當實施購買服務(wù)。但是，不屬于政府職能范圍，以及應(yīng)當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的服務(wù)事項，不得向社會力量購買。
由上述規(guī)定可知，政府購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄范圍極其廣泛，且未對具體事項的性質(zhì)進行具體界定，這就為一些地區(qū)違法違規(guī)擴大政府購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長購買服務(wù)期限等提供了制度溫床。盡管《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》規(guī)定不適合由社會力量承擔的服務(wù)事項，不得開展政府購買服務(wù)。但政府購買服務(wù)依然被廣泛用于不適合政府購買服務(wù)的領(lǐng)域。
為防范違法違規(guī)的政府購買服務(wù)加劇財政金融風(fēng)險，2017年5月28日，財政部發(fā)布《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》【財預(yù)〔2017〕87號】（以下簡稱 “87號文”）。
根據(jù)87號文的規(guī)定，政府購買服務(wù)內(nèi)容應(yīng)當嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務(wù)事項，重點是有預(yù)算安排的基本公共服務(wù)項目。地方政府應(yīng)科學(xué)制定并適時完善分級分部門政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，增強指導(dǎo)性目錄的約束力。對暫時未納入指導(dǎo)性目錄又確需購買的服務(wù)事項，應(yīng)當報財政部門審核備案后調(diào)整實施。
87號文規(guī)定，不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。
解讀：不少媒體將本條理解為政府購買服務(wù)的負面清單。實質(zhì)上，本條并非新增的政府購買服務(wù)負面清單，因為根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》的規(guī)定，這些事項屬于政府采購貨物和工程的內(nèi)容，本來就不屬于政府購買服務(wù)的范圍。
87號文規(guī)定，嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項目。
解讀：雖然根據(jù)《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》的規(guī)定，上述規(guī)定事項里面雖有適宜由社會力量承擔的服務(wù)事項，可以采用購買服務(wù)的方式完成，比如這些事項里面涉及的設(shè)計等輔助性工作。但是本條依舊是將《中華人民共和國政府采購法》關(guān)于工程采購的內(nèi)容排除在服務(wù)采購之外，并非新增負面清單，只是對《中華人民共和國政府采購法》相關(guān)內(nèi)容的再次強調(diào)。
87號文規(guī)定，嚴禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項目。
解讀：本條實質(zhì)是解釋了前一條的規(guī)定，即某些事項可能既涉及工程又涉及服務(wù)，此時應(yīng)該分開處理，即分別按工程和服務(wù)進行采購，而不得將工程與服務(wù)捆綁作為購買服務(wù)項目，擴大購買服務(wù)的范圍。
87號文規(guī)定，嚴禁將金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍。
解讀：金融機構(gòu)及非金融機構(gòu)提供融資時，一般希望將政府購買服務(wù)產(chǎn)生的穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源。而本條所謂將融資行為納入政府購買服務(wù)，應(yīng)理解為政府購買金融機構(gòu)的融資，通過按期支付服務(wù)費用達到還本付息的目的。這種行為實質(zhì)與政府購買服務(wù)的本質(zhì)完全相違背，與政府購買服務(wù)的本源不相符合，原本就屬于“負面清單”。
87號文規(guī)定，政府購買服務(wù)要堅持先有預(yù)算、后購買服務(wù)，所需資金應(yīng)當在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，不得把政府購買服務(wù)作為增加預(yù)算單位財政支出的依據(jù)。年度預(yù)算未安排資金的，不得實施政府購買服務(wù)。黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
解讀：本條延續(xù)了《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》已有的規(guī)定。《政府購買服務(wù)管理辦法(暫行)》規(guī)定，政府購買服務(wù)所需資金，應(yīng)當在既有財政預(yù)算中統(tǒng)籌安排。因此，本條算不是新規(guī)定。但是唯一例外的是，黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項可以不受前述既有預(yù)算的限制，畢竟黨中央國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧事項可能具有突發(fā)性、緊迫性，難以在既有預(yù)算中安排。
87號文規(guī)定，嚴禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。金融機構(gòu)涉及政府購買服務(wù)的融資審查，必須符合政府預(yù)算管理制度相關(guān)要求，做到依法合規(guī)。承接主體利用政府購買服務(wù)合同向金融機構(gòu)融資時，應(yīng)當配合金融機構(gòu)做好合規(guī)性管理，相關(guān)合同在購買內(nèi)容和期限等方面必須符合政府購買服務(wù)有關(guān)法律和制度規(guī)定。地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得通過政府購買服務(wù)向金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。
解讀：本條要求金融機構(gòu)和承接主體在開展政府購買服務(wù)中均應(yīng)做到合法合規(guī)，強調(diào)了金融機構(gòu)合規(guī)審查職責及承接主體的配合職責。
地方政府及其部門利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，顯然違反政府采購工程的規(guī)定，而且虛構(gòu)合同也屬于造假行為。
地方政府及其部門通過政府購買服務(wù)向金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資，則是將政府購買服務(wù)變成了融資工具，這與政府購買服務(wù)堅持費隨事轉(zhuǎn)，通過競爭擇優(yōu)的方式選擇承接政府購買服務(wù)的社會力量的宗旨相違背。
地方政府及其部門不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資。這實質(zhì)是規(guī)范地方政府債務(wù)的規(guī)定。
不過，承接主體可以利用政府購買服務(wù)合同進行融資，畢竟承接主體是政府購買服務(wù)事項中的社會力量一方，自然可以通過承接的項目進行融資，對于實際存在的政府購買服務(wù)事項也可以作為融資依據(jù)，但是必須以符合法律法規(guī)的要求為前提，尤其是內(nèi)容和期限的合法合規(guī)性。
87號文規(guī)定，購買主體應(yīng)當依法在中國政府采購網(wǎng)及其地方分網(wǎng)及時公開政府購買服務(wù)項目相關(guān)信息，包括政府購買服務(wù)內(nèi)容、購買方式、承接主體、合同金額、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等，確保政府購買服務(wù)項目信息真實準確，可查詢、可追溯。堅決防止借政府購買服務(wù)名義進行利益輸送等違法違規(guī)行為。
解讀：本條是對政府購買服務(wù)管理的一項規(guī)定，即要求每一項政府購買服務(wù)都能在特定渠道查詢。這體現(xiàn)了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中關(guān)于政府購買服務(wù)公開、公平、公正原則。當然，政府購買服務(wù)的公開性，也為我們核實購買服務(wù)真實性提供了渠道。
綜上，筆者認為87號文實質(zhì)并未增加所謂政府購買服務(wù)“負面清單”，只是對原有政府購買服務(wù)規(guī)定不清晰的地方進行了細化解釋，另外對政府購買服務(wù)流程及管理進行了完善。
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