旌軒金融商事律師 作者：徐吉平團(tuán)隊(duì)
來源：旌軒金融商事律師（ID：JX_JinShangLawyerT）
一、問題的提出
最近，中國證監(jiān)會(huì)對(duì)2014年出臺(tái)的《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》進(jìn)行了修訂，適度完善了“舉報(bào)受理”、“舉報(bào)（人）信息保密與管理”、“舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)”等制度內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)說，這是中國證監(jiān)會(huì)為調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性，進(jìn)一步擴(kuò)大案件線索來源，提升對(duì)證券期貨違法違規(guī)行為的查處力度和效果而做出的一項(xiàng)重大舉措。
但遺憾的是，盡管本次修訂有多年來的證券期貨稽查執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及國外相關(guān)機(jī)構(gòu)的良好做法做基礎(chǔ)和鋪墊，但除個(gè)別地方確有突破（如將“內(nèi)部知情人員”單列，并把獎(jiǎng)勵(lì)額度的上限從之前的30萬元提升至60萬元）外，整體上并沒有太多新的東西，尤其是在獎(jiǎng)勵(lì)幅度方面，依然固守著“罰沒金額的1%”這個(gè)比例不變，與美國證券交易委員會(huì)（SEC）十年前就確立的10-30%的獎(jiǎng)勵(lì)幅度區(qū)間相去甚遠(yuǎn)。
限于篇幅，本文不擬對(duì)所有內(nèi)容進(jìn)行分析評(píng)價(jià)、分析，只重點(diǎn)關(guān)注以下問題，即：對(duì)于證券監(jiān)管機(jī)關(guān)來說，在接收到符合條件的舉報(bào)（或指控）后，是否有啟動(dòng)行政調(diào)查的法定義務(wù)？如果不啟動(dòng)調(diào)查或者調(diào)查后不作出處罰決定，舉報(bào)人是否有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟？在舉報(bào)證券期貨違法違規(guī)行為這件事情上，舉報(bào)人是否具有行政相對(duì)人地位？如果沒有，舉報(bào)人的投資利益和獲獎(jiǎng)權(quán)利該如何保障？
二、典型案例
一、二審法院認(rèn)為：本案中，范某自述為威華股份的投資者，其在廣東證監(jiān)局對(duì)舉報(bào)已經(jīng)調(diào)查并答復(fù)的情況下，仍然舉報(bào)威華股份要求廣東證監(jiān)局對(duì)其進(jìn)行處罰。廣東證監(jiān)局啟動(dòng)調(diào)查程序并將調(diào)查結(jié)果回復(fù)給范某，應(yīng)視為已經(jīng)履行了法定職責(zé)，范某與廣東證監(jiān)局的調(diào)查履責(zé)行為之間并不存在利害關(guān)系。廣東證監(jiān)局作為證券監(jiān)管部門，無疑具有保護(hù)投資者合法權(quán)益的職責(zé)，但證券市場是一個(gè)高度復(fù)雜的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，具有開放性和流動(dòng)性，投資者個(gè)人具有不特定性，而且投資者個(gè)人之間的利益關(guān)系并非是靜態(tài)和單向一致的。證券監(jiān)管部門并不直接對(duì)投資者個(gè)人所涉及的權(quán)利沖突和市場糾紛進(jìn)行考量和處理，投資者個(gè)人的合法權(quán)益應(yīng)通過證券監(jiān)管部門對(duì)證券市場整體秩序的維護(hù)予以實(shí)現(xiàn)。因此，投資者個(gè)人并不能要求證券監(jiān)管部門對(duì)其個(gè)人利益履行監(jiān)管職責(zé)，而證券監(jiān)管部門對(duì)投資者個(gè)人舉報(bào)事項(xiàng)的調(diào)查處理亦不對(duì)其合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響。綜上，本案中范某作為投資者個(gè)人，對(duì)于廣東證監(jiān)局對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的調(diào)查回復(fù)并沒有法律上的利害關(guān)系，范某不符合法律規(guī)定的起訴條件，故裁定駁回起訴/上訴。
三、裁判規(guī)則
從這兩個(gè)經(jīng)典案例中我們可以歸納出如下裁判規(guī)則：
四、律師點(diǎn)評(píng)
其一，
根據(jù)《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》（2020年修訂）第七條和第八條的規(guī)定，證券期貨個(gè)別投資者的舉報(bào)（或指控）不必然引起證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的立案調(diào)查。個(gè)別投資者雖然依法具有舉報(bào)的權(quán)利，但該舉報(bào)是否能夠被中國證監(jiān)會(huì)證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)中心予以登記，并不確定。即使被予以登記，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)后續(xù)是否就相關(guān)事項(xiàng)展開立案調(diào)查，也并不取決于其對(duì)舉報(bào)人個(gè)人利益得失情況的判斷，而是會(huì)基于維護(hù)證券期貨市場整體秩序的現(xiàn)實(shí)需要，綜合證券期貨監(jiān)管執(zhí)法的實(shí)際情況后再做決定。這即是說，一方面，我國的現(xiàn)行規(guī)則并未賦予證券期貨投資者個(gè)人“以舉報(bào)的方式”要求證券監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)其個(gè)人利益得失履行監(jiān)管職責(zé)的權(quán)利，另一方面，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)于投資者個(gè)人舉報(bào)事項(xiàng)的調(diào)查處理，亦不會(huì)對(duì)該投資者的“合法權(quán)益”產(chǎn)生實(shí)際影響。而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第（十）項(xiàng)以及第六十九條第一款第（八）項(xiàng)的規(guī)定，行政行為是否對(duì)行政相對(duì)人的“合法權(quán)益”產(chǎn)生“實(shí)際的影響”，是判斷該行為是否屬于行政訴訟受案范圍或者是否應(yīng)當(dāng)予以立案受理的重要考量因素。
其二，
行政復(fù)議制度與行政訴訟制度具有救濟(jì)個(gè)人“合法權(quán)益”的功能和屬性，復(fù)議申請(qǐng)人/起訴人能夠主張個(gè)人具有法律上值得保護(hù)的“合法權(quán)益”，是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第（二）項(xiàng)以及《行政訴訟法》第二十五條第一款所規(guī)定的“有利害關(guān)系”的要件之一。個(gè)別投資者是否具有通過行政復(fù)議、行政訴訟的法律途徑要求證券監(jiān)管機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)的請(qǐng)求權(quán)，關(guān)鍵在于確定個(gè)別投資者與證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的調(diào)查處理行為之間是否具有法律上的“利害關(guān)系”，即：首先必須要辨明個(gè)別投資者在向證券監(jiān)管機(jī)關(guān)主張履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，其個(gè)人是否具有法律上值得保護(hù)的“合法權(quán)益”。若舉報(bào)人（個(gè)別投資者）僅要求證券監(jiān)管機(jī)關(guān)（重新）啟動(dòng)調(diào)查程序以對(duì)證券期貨違法違規(guī)行為進(jìn)行查處，而其自身的“合法權(quán)益”并未受到證券監(jiān)管機(jī)關(guān)相關(guān)核查行為的侵害時(shí)，其并不具有我國行政法意義上的行政相對(duì)人地位，當(dāng)然也就不可能具有行政復(fù)議的申請(qǐng)人或者行政訴訟的原告資格。
其三，
在我國目前情況下，一方面，個(gè)別投資者作為舉報(bào)人，其并不因證券監(jiān)管機(jī)關(guān)是否啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)的行政程序本身而受到直接損害；另一方面，即便一切如舉報(bào)人所愿，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)積極履行監(jiān)管職責(zé)，對(duì)被舉報(bào)相關(guān)違法違規(guī)行為（人）進(jìn)行查處并做出了處罰決定，個(gè)別投資者作為舉報(bào)人因此而獲得了相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)，該種獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)上也應(yīng)當(dāng)屬于“公共利益的片斷”即“反射利益”的范疇，依法尚不足以構(gòu)成《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第（二）項(xiàng)及《行政訴訟法》第二十五條第一款所規(guī)定的“有利害關(guān)系”，舉報(bào)人無法因此獲得行政復(fù)議的申請(qǐng)人資格以及行政訴訟的原告資格。至于個(gè)別投資者（舉報(bào)人）與相關(guān)市場主體之間的具體權(quán)利沖突和糾紛，根據(jù)我國《證券法》《最高人民法院關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》等法律規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人可以通過民事訴訟等法律途徑尋求救濟(jì)。
其四，
根據(jù)《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》（2020年修訂）第十三條至第十六條的規(guī)定，獲得舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)并不需要以舉報(bào)人具有行政相對(duì)人地位為前提。一般來說，只要舉報(bào)事實(shí)清楚、線索明確，經(jīng)證券監(jiān)管機(jī)關(guān)調(diào)查屬實(shí)，依法作出行政處罰決定且罰沒款金額在10萬元以上的，舉報(bào)人就有機(jī)會(huì)通過向中國證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司提交申請(qǐng)而領(lǐng)取到獎(jiǎng)金。
其五，
惟需指出的是，修訂后的《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》已經(jīng)隱匿掉了原有的有關(guān)“舉報(bào)答復(fù)”的相關(guān)內(nèi)容。這意味著，今后這方面的程序?qū)⒅饕裾丈衔环ā缎旁L條例》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。由于《信訪條例》只規(guī)定了復(fù)查與復(fù)核程序，并未賦予舉報(bào)人申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利，因此可以預(yù)料，今后證券期貨個(gè)別投資者（舉報(bào)人）針對(duì)舉報(bào)答復(fù)行為而提起的行政復(fù)議及行政訴訟案件將會(huì)越來越少，直至沒有。
五、相關(guān)法律規(guī)范性文件
? 1.《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》（2020年修訂）
? 第七條：“舉報(bào)有下列情形之一的，舉報(bào)中心不予登記，可予以存檔處理：（一）不符合本規(guī)定第六條規(guī)定的；（二）舉報(bào)事項(xiàng)已依法處理，舉報(bào)人在無新證據(jù)或者新線索的情況下就同一事實(shí)或者理由重復(fù)舉報(bào)的；（三）違法行為已經(jīng)超過行政處罰時(shí)效的；（四）法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。”
? 第八條：“舉報(bào)中心負(fù)責(zé)處理可以作為稽查案件調(diào)查線索的舉報(bào)，對(duì)于符合舉報(bào)條件的稽查案件調(diào)查線索，予以登記；對(duì)于其他材料，按規(guī)定轉(zhuǎn)中國證監(jiān)會(huì)相關(guān)部門處理，相關(guān)部門可以按照職責(zé)分工轉(zhuǎn)證監(jiān)局、交易所等單位處理。”
“對(duì)于經(jīng)登記的舉報(bào)，中國證監(jiān)會(huì)綜合監(jiān)管執(zhí)法情況決定是否啟動(dòng)調(diào)查。”
? 第十三條：“舉報(bào)事實(shí)清楚、線索明確，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)，已依法作出行政處罰且罰沒款金額在10萬元以上的，按罰沒款金額的1%對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；已依法移送司法機(jī)關(guān)后作出生效的有罪判決的，酌情給予獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)金額不超過10萬元。”
“對(duì)于舉報(bào)在全國有重大影響，或涉案數(shù)額巨大的案件線索，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的，獎(jiǎng)勵(lì)金額不受前款規(guī)定的限制，但最高不超過30萬元。內(nèi)部知情人員提供了重大違法案件線索，經(jīng)調(diào)查屬實(shí)的，最高獎(jiǎng)勵(lì)額度不超過60萬元。”
“上述罰沒款金額是指舉報(bào)所揭發(fā)的違法案件罰沒款合計(jì)數(shù)額。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)涉稅事項(xiàng)按照稅務(wù)部門相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”
? 2.《行政復(fù)議法實(shí)施條例》（2007-08-01）
? 第二十八條第（二）項(xiàng)：“行政復(fù)議申請(qǐng)符合下列規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理：……（二）申請(qǐng)人與具體行政行為有利害關(guān)系；……”
? 3.《行政訴訟法》（2015-05-01）
? 第二十五條第一款：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”
? 第四十九條第（一）項(xiàng)：“提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；……”
? 4.《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（2028-02-08）
? 第一條第二款第（十）項(xiàng)：“……下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（十）對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。”
? 第六十九條第一款第（八）項(xiàng)：“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴：……（八）行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的；……”
? 5.《證券法》（2020-03-01）
? 第八十五條：“信息披露義務(wù)人未按照規(guī)定披露信息，或者公告的證券發(fā)行文件、定期報(bào)告、臨時(shí)報(bào)告及其他信息披露資料存在虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏，致使投資者在證券交易中遭受損失的，信息披露義務(wù)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任；發(fā)行人的控股股東、實(shí)際控制人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員以及保薦人、承銷的證券公司及其直接責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)與發(fā)行人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，但是能夠證明自己沒有過錯(cuò)的除外。”
? 6.《最高人民法院關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》（2013-02-01）
? 第一條：“本規(guī)定所稱證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件（以下簡稱虛假陳述證券民事賠償案件），是指證券市場投資人以信息披露義務(wù)人違反法律規(guī)定，進(jìn)行虛假陳述并致使其遭受損失為由，而向人民法院提起訴訟的民事賠償案件。”
? 7.《信訪條例》（2005-05-01）
? 第二條：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng) 。”
“采用前款規(guī)定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。”
? 第三十二條第一款：“對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查核實(shí)，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關(guān)規(guī)定，分別作出以下處理，并書面答復(fù)信訪人：（一）請(qǐng)求事實(shí)清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，予以支持；（二）請(qǐng)求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)信訪人做好解釋工作；（三）請(qǐng)求缺乏事實(shí)根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，不予支持。”
結(jié) 語
行將截稿之際，美股市場突爆驚雷：北京時(shí)間4月2日晚間，美股上市公司瑞幸咖啡（luckin coffee，Nasdaq：LK）向SEC提交公告稱，公司2019年二季度至四季度期間，偽造了約22億元人民幣的交易額，相關(guān)成本和費(fèi)用也相應(yīng)虛增。受此消息影響，美股開盤前，瑞幸咖啡盤前跌幅達(dá)85%，盤中還曾暫停交易6次，當(dāng)日市值縮水至16億美元。周五收盤，瑞幸咖啡股價(jià)再次大跌15.94%，報(bào)5.38美元。然而事實(shí)上事情早有端倪，早在兩個(gè)多月前，知名做空機(jī)構(gòu)渾水（Muddy Waters Research）就曾通過公開一份長達(dá)89頁的匿名報(bào)告，指控瑞幸咖啡涉嫌財(cái)務(wù)造假，門店銷量、商品售價(jià)、廣告費(fèi)用和其他產(chǎn)品的凈收入等都被蓄意夸大。但遺憾的是，盡管這個(gè)“舉報(bào)者”足夠?qū)I(yè)和大牌，所披露出來的數(shù)據(jù)資料也足夠詳實(shí)和確鑿，但該指控（舉報(bào)）也并沒有能夠讓SEC立即啟動(dòng)行政調(diào)查程序。由此看來，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理職權(quán)行使之謹(jǐn)慎、克制與保守，中外皆同。這也進(jìn)一步啟發(fā)我們，在證券期貨市場上，監(jiān)管機(jī)構(gòu)從來就不是個(gè)別投資者的救世主，無論何時(shí)何地，個(gè)別投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)都更多的要靠自己去甄別和規(guī)避。
注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場。
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原標(biāo)題： 證券投資者指控不必然引發(fā)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的立案調(diào)查 ——證券業(yè)舉報(bào)行為的法律意義及后果分析
