作者：任莊主

來源：濤動(dòng)宏觀（ID：jinrongjianghu123123）

雖然2020年4月9日的兩份文件（即《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》和《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》）引起市場(chǎng)廣泛關(guān)注，但是如果僅止于此顯然不夠（這兩份文件所提出的政策導(dǎo)向并不新鮮、可以追溯至2013-2016年期間的一系列政策），事實(shí)上我們需要在更長(zhǎng)的期限內(nèi)來探究中國土地制度與房地產(chǎn)金融制度演變的過程，才能明白這兩份文件所具有的戰(zhàn)略意義及價(jià)值。我們甚至也可以說，過去四十年的時(shí)間里，土地制度與房地產(chǎn)金融制度變革是中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡最為重要的貢獻(xiàn)力量。在新一輪土地制度變革的過程中，農(nóng)村集體土地用途轉(zhuǎn)換、建設(shè)用地與城市群邊界擴(kuò)容、戶籍制度改革將使得金融機(jī)構(gòu)所拓展的業(yè)務(wù)空間明顯放寬，也將會(huì)繼續(xù)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要助推力量。

一、認(rèn)識(shí)到中國土地制度與房地產(chǎn)金融的戰(zhàn)略重要性

（一）我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本過程簡(jiǎn)述

具體分析之前，我們先看一下改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本過程。

1、四十余年的時(shí)間里，我國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)從1978年的3678.70億元增至2019年的990865億元（年均名義經(jīng)濟(jì)增速高達(dá)14.62%），工業(yè)增加值從1978年的1621.40億元增加至2019年的317109億元（年均名義經(jīng)濟(jì)增速高達(dá)13.73%）。

2、城市化率從1978年的17.90%相繼提升至1994年的30.02%、2008年的46.54%和2018年的59.15%，鄉(xiāng)村人口比重則從改革開放時(shí)期的84%左右降至目前的60%左右（鄉(xiāng)村人口從1995年的8.60億人降至目前的5.52億人）。

因此我們可以說在這四十余年的歷史進(jìn)程中，超過三億的鄉(xiāng)村人口離開鄉(xiāng)村參與了中國的城市化與工業(yè)化進(jìn)程，而目前仍有超兩億城鎮(zhèn)常住人口未實(shí)現(xiàn)落戶。考慮到2016年9月國務(wù)院發(fā)布的《推動(dòng)一億非戶籍人口在城市落戶方案》，便已經(jīng)明確要求“十三五”期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均要提高1個(gè)百分點(diǎn)以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上，意味著未來十年內(nèi)我國城市化率將超過70%以上。

3、2008年與2017年我國農(nóng)用地面積分別為6.57萬公頃與6.40萬公頃（呈逐步下降態(tài)勢(shì)、且2008年以來下降趨勢(shì)最為明顯），我國2003年、2008年與2017年建設(shè)用地面積分別為3106.47公頃、3305.78公頃與3957.41公頃（呈逐步上升態(tài)勢(shì)、且2008年以來上升趨勢(shì)最為明顯）。

以上數(shù)據(jù)足以佐證我國在四十余年的時(shí)間里所實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)確為奇跡，即經(jīng)濟(jì)總量顯著攀升、城市化率不斷提升、鄉(xiāng)村人口參與城市化程度不斷加深以及農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地面積的剪刀差等。本質(zhì)上來看我們甚至可以將其歸為改革開放四十年以來的經(jīng)濟(jì)權(quán)利不斷放開及經(jīng)濟(jì)活力不斷釋放的過程，即要素權(quán)利放開、土地的資本化進(jìn)程加快、人口紅利逐步延伸，正是要素管制的不斷放開才造就了中國獨(dú)特的“土地財(cái)政+房地產(chǎn)金融”發(fā)展模式，雖然其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也在逐步增加。

（二）土地制度變革的重要性：資本積累

1、考慮到目前我國城鎮(zhèn)人口達(dá)到8.48億，532號(hào)文明確提出“實(shí)現(xiàn)1億非戶籍人口在城市落戶目標(biāo)”，意味著2020年我國城鎮(zhèn)化率將提升至67%以上，未來十年內(nèi)城鎮(zhèn)化化超過70%甚至75%是非常值得期待的。

同時(shí)1億非戶籍人口的存在意味著中國的城市化進(jìn)程與工業(yè)化進(jìn)程也需要相應(yīng)推進(jìn)，并帶動(dòng)城市群地域的擴(kuò)容，而這些均需要通過土地資本化（即土地制度約束的放開）來支撐城市群擴(kuò)容、城市化與工業(yè)化進(jìn)程，同時(shí)亦可實(shí)現(xiàn)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等多重目標(biāo)。因此我們可以說，中國的土地制度變革與工業(yè)化進(jìn)程、城市群建設(shè)、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系是互為關(guān)聯(lián)和犄角的。

2、和勞動(dòng)、資本、技術(shù)等一樣，土地本身是生產(chǎn)要素，土地制度變革的本質(zhì)正是在于將土地的資本屬性與制度約束進(jìn)一步釋放。學(xué)過經(jīng)濟(jì)學(xué)的人可能知道，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)將土地視為“財(cái)富之母”，而工業(yè)革命正是通過圈地運(yùn)動(dòng)開啟了轟轟烈烈的工業(yè)化進(jìn)程而完成了原始資本積累。不過由于新古典增長(zhǎng)理論認(rèn)為土地邊際報(bào)酬遞減會(huì)制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)忽視了土地的重要性，并將更多的注意力集中在物質(zhì)資本、技術(shù)進(jìn)步、人力等因素上。

3、但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，土地的農(nóng)用屬性逐漸削弱，其資本屬性和工業(yè)屬性逐步上升，未來在工業(yè)化完成后以及經(jīng)濟(jì)進(jìn)入穩(wěn)態(tài)的發(fā)展通道中時(shí)，土地的資本屬性會(huì)再次下降，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)需要再次依賴技術(shù)進(jìn)步來突破瓶頸。因此土地的資本屬性本身是一個(gè)“倒U型”曲線，當(dāng)然這是后話。（三）中國的發(fā)展模式：土地用途由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)和城市的資本化進(jìn)程

1、如前所述，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般會(huì)被定性為工業(yè)化和城市化進(jìn)程，而中國的發(fā)展模式則可以理解為是土地資本化屬性不斷加強(qiáng)、土地用途不斷從農(nóng)業(yè)用途向工業(yè)和城市用途轉(zhuǎn)化、土地財(cái)政與房地產(chǎn)金融制度不斷加深的過程。

2、最初資本積累的過程大致分為兩種，具體為工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差（即通過擠壓農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的剪刀差方式來支撐城市發(fā)展累）、人口紅利（即通過推動(dòng)大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村和低效率的農(nóng)業(yè)部門向城市和高效率工業(yè)服務(wù)部門轉(zhuǎn)移）。

（四）中國土地制度的現(xiàn)有特征

中國的土地制度具有自身特征，實(shí)際上也正是這些特征支撐了中國經(jīng)濟(jì)獨(dú)特的發(fā)展模式。

1、土地所有制、用途、權(quán)利的二元性。即農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有，且二者并不同權(quán)（即農(nóng)村土地入市受到明顯約束），而城市土地的具體使用則由市縣級(jí)政府代表國務(wù)院決定（入市情況較好）。其中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地實(shí)行嚴(yán)格管制，任何單位和個(gè)人只能使用國有（城市）土地），即使用國有（城市）土地必須受制于地方政府。

2、土地管制的多重性。具體來看國家通過土地總體規(guī)劃以及年度計(jì)劃對(duì)土地用途進(jìn)行約束，地方政府則通過城市規(guī)劃對(duì)土地的邊界擴(kuò)展進(jìn)行約束，而土地用途和功能則從屬于前面的所有制屬性。

3、土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。土地所有權(quán)與使用權(quán)可以分離，且使用權(quán)的資本化進(jìn)程、方式很大程度上由地方政府決定。

很顯然中國土地制度的變革實(shí)現(xiàn)上是為了突破上述第一個(gè)特征的約束，即不斷推動(dòng)土地用途由農(nóng)業(yè)擴(kuò)展至工業(yè)和城市領(lǐng)域，其最終結(jié)果是使地方政府代替農(nóng)民集體成為土地的所有者，以實(shí)現(xiàn)土地在所有制和用途上的一元性。在土地資本化的過程中，亦可以通過土地與房產(chǎn)的抵押造就房地產(chǎn)金融，并反過來進(jìn)一步加快土地的資本化進(jìn)程，而地方政府既可以土地解決自身財(cái)政困境，亦可以通過低成本的土地實(shí)現(xiàn)招商引資以推動(dòng)工業(yè)化，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市化或城市群化，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和推動(dòng)就業(yè)的目的。在這一過程中，土地財(cái)政與房地產(chǎn)金融制度會(huì)不斷自我強(qiáng)化，并使得地方政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)其愈加依賴。

二、中國土地制度、房地產(chǎn)金融與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)聯(lián)變遷史

（一）改革開放之前：工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差支撐城市化和工業(yè)化

1949年3月召開的中共中央七屆二中全會(huì)提出“我國將從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變”的國家工業(yè)化戰(zhàn)略，但是工業(yè)化需要有一定的資本積累方可支撐并向前推進(jìn)。當(dāng)時(shí)主要是通過工農(nóng)剪刀差的形式完成了工業(yè)化的資本積累，即充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)集體化制度和國家統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，從農(nóng)村低價(jià)收購農(nóng)產(chǎn)品，來支撐國家建設(shè)。這一時(shí)期，土地制度的作用并沒有發(fā)揮，而在1978年以前國家征地制度基本上也一直處于停滯狀態(tài)。例如1958年1月6日國務(wù)院發(fā)布的《國家建設(shè)征用土地辦法（修正）》，特別強(qiáng)調(diào)要節(jié)約用地并提高審批權(quán)限，以控制“多征少用、早征遲用甚至征而不用等浪費(fèi)土地的現(xiàn)象”。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，1951-1978年期間，農(nóng)民向國家繳納了978億元的農(nóng)業(yè)稅，并以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的形式向國家提供了5100億元的建設(shè)資金，要知道這一時(shí)期國家對(duì)農(nóng)業(yè)的投資僅為1763億元，因此在1951-1978年期間農(nóng)民通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的形式為國家工業(yè)化提供了將近4500億元的原始資本積累，要知道1952年與1978年我國的經(jīng)濟(jì)總量才分別為679.10億元和3678.70億元。

（二）1978-1994年：土地兩權(quán)分立，中國土地制度改革的大幕正式拉開

1978年后，改革開放的大幕正式拉開，不過和之前將近三十年的工業(yè)化進(jìn)程相比，當(dāng)時(shí)的工業(yè)化進(jìn)程有了一些新的思路，即通過釋放人口紅利和加快土地資本化進(jìn)程，來推動(dòng)基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的鄉(xiāng)村工業(yè)化和園區(qū)工業(yè)化進(jìn)程，當(dāng)然這兩個(gè)新思路均是當(dāng)時(shí)環(huán)境下的無奈選擇，卻又無疑符合且引領(lǐng)著方向。

這一時(shí)期地方政府既放開了農(nóng)民手腳，允許其農(nóng)民利用集合土地辦工業(yè)，并推出各項(xiàng)政策（如貸款責(zé)任擔(dān)保等）支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展；同時(shí)亦充分借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，通過園區(qū)低價(jià)供地來招商引資并推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（國家也通過財(cái)政承包責(zé)任制來提高地方政府的積極性等）。

1、釋放農(nóng)村勞動(dòng)力和緩解基層財(cái)政壓力，允許農(nóng)村集體用地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)

20世紀(jì)80年代包產(chǎn)到戶制度使得大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力得以解放，但受制于城市體制的封鎖和國有企業(yè)體制的低效，這些勞動(dòng)力只能聚集于鄉(xiāng)村，為此國家開始嘗試向農(nóng)民放開集體土地由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)用途的權(quán)利（即農(nóng)業(yè)用地由僅為城市提供低價(jià)糧食到可以開辦小鋼鐵、小煤礦、小機(jī)械、小水泥和小化肥等五小工業(yè)），并逐步形成所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)群體（造就了蘇南和浙北獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式）。

這一過程實(shí)際上是農(nóng)村集體用地用途的放開，即允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1981-1994年期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工數(shù)從不到3000萬人增加至11329.97萬人，而1992年時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造的產(chǎn)值已占到全部工業(yè)增加值的1/3，不僅有效吸納了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，還解決了基層財(cái)政所面臨的困境。

2、放開地方政府權(quán)限，允許國有（城市）土地辦園區(qū)工業(yè)

另外一個(gè)工業(yè)化的思路是放開地方政府的權(quán)限，即允許在城市土地上劃出一片區(qū)域，并實(shí)行特殊的政策來吸引外資、引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)。于是掌握著城市土地控制權(quán)的各層級(jí)地方政府開始大量批設(shè)各類園區(qū)和工業(yè)區(qū)。

這一時(shí)期的土地制度變革有其自身的政策環(huán)境支撐，例如1979年7月國務(wù)院發(fā)布的《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》意味著城市土地所有權(quán)與使用權(quán)開始有所分離（即中方企業(yè)可以以場(chǎng)地使用權(quán)作為股權(quán)出資或象征性地收取場(chǎng)地使用費(fèi)的形式設(shè)立中外合資企業(yè)等），1982年12月的《憲法》則規(guī)定“城市土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，1988年12月修訂的《土地管理法》明確國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓（標(biāo)志著土地所有權(quán)與使用權(quán)的正式分離），1990年5月19日國務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》明確規(guī)定土地使用權(quán)可以采用協(xié)議、招標(biāo)和拍賣三種方式。

因此可以說20世紀(jì)80年代正是中國土地制度開始真正變革的起點(diǎn)，而國有和集體土地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓以及如何轉(zhuǎn)讓機(jī)制的形成正是始于此。具體來看，1987年4月國務(wù)院提出使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓；同年9月，深圳出讓一塊5千多平方米、使用期限為50年的土地使用權(quán)；同年11月國務(wù)院確定在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進(jìn)行土地使用制度改革試點(diǎn)；同年11月26日，深圳公開拍賣一塊國有土地的使用權(quán)。

（三）1994-2002年：土地制度改革支撐工業(yè)化和城市化的進(jìn)程開啟

1、大背景：分稅制改革、《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》影響深遠(yuǎn)

這期間有三份政策文件影響深遠(yuǎn)，它們不僅限制了地方政府的融資渠道和財(cái)政收入的來源，也改變了地方政府推動(dòng)工業(yè)化和城市化的具體模式。

具體來看，1993年11月十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確推出分稅制改革（將城鎮(zhèn)土地使用稅，耕地占用稅，土地增值稅，房產(chǎn)稅，城市房地產(chǎn)稅等全部劃歸地方政府）。1994年3月的《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)、不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保以及地方政府不能發(fā)行地方政府債券。而1995年6月30日發(fā)布的《擔(dān)保法》規(guī)定國家機(jī)關(guān)不得為保證人。

2、土地有償使用制度改革和房地產(chǎn)金融制度開啟

以上三份政策文件限制了地方政府的融資渠道和財(cái)政收入來源，導(dǎo)致地方政府將重點(diǎn)由農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，轉(zhuǎn)向城市化和工業(yè)化進(jìn)程，地方政府“吃飯靠財(cái)政、建設(shè)靠土地”的格局正式形成。1995年以后，工業(yè)園區(qū)數(shù)量大量增加（最高峰時(shí)甚至高達(dá)6866家），而致力于解決農(nóng)村勞動(dòng)力和基層財(cái)政壓力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)則逐漸冷卻，園區(qū)和工業(yè)區(qū)成為主導(dǎo)模式。特別是，1998年8月修改后的《土地管理法》提出了兩點(diǎn)具有深遠(yuǎn)意義的制造變革：

（1）將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用途限制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，且由地方政府把控。

（2）實(shí)行國有土地有償使用制度，即市縣級(jí)政府以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣方式將一定年限內(nèi)的國有土地使用權(quán)出讓給土地使用者，并由土地使用者向市縣級(jí)政府支持土地使用權(quán)出讓金。

以上變革后，國有土地的有償使用比重逐步提升、劃撥用地的比重相應(yīng)下降，而地方政府也刻意壓低工業(yè)用地價(jià)格，并通過低價(jià)供地來進(jìn)一步加大招商引資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，以此獲得大量土地出讓收入的同時(shí)，還有效推動(dòng)了城市化進(jìn)程，并同步增加了城市化過程中的稅收。同時(shí)1998年7月3日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)（1998）23號(hào)）明確要求從1998年下半年開始，全國停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，并全面推行住房公積金制度。在這些政策文件配合下，園區(qū)工業(yè)化和城市化以及房地產(chǎn)金融制度的建立為地方政府帶來了非常可觀的財(cái)政收入。

（四）2003-2016年：“土地財(cái)政+房地產(chǎn)金融”格局逐步形成并愈發(fā)深化

1、背景：園區(qū)狂熱急剎車，人口流動(dòng)明顯加速

這一時(shí)期的特征是農(nóng)民工在鄉(xiāng)村和城市之間、一般就業(yè)人員在城市與城市之間穿梭，流動(dòng)性明顯加速，而中國的城市化率也在逐步提升、城市覆蓋面積不斷擴(kuò)大。與此同時(shí)，在開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)各種狂熱之后，2003年7月30日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕70號(hào)）開始對(duì)其進(jìn)行整頓，開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)數(shù)量最終由近6900家降至1568家。不過好在此時(shí)土地招拍掛制度和房地產(chǎn)金融制度正式形成。

2、通過放開土地政策約束，搭建地方政府完整的資金鏈

一直以來，政策層面均在不斷提升土地資本化的程度，放開地方政府通過土地搞建設(shè)的政策約束，并以此推動(dòng)城市化進(jìn)程，以吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)型到城市的勞動(dòng)力。2001年4月30日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)（2001）15號(hào)）擴(kuò)充了招標(biāo)、拍賣的適用范圍，首次提出非經(jīng)營(yíng)性用地也須納入招標(biāo)、拍賣的范圍。2002年5月9日國土資源部發(fā)布的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部11號(hào)令）進(jìn)一步明確同一宗地有兩個(gè)及以上用地者的，應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或掛牌方式出讓。2003年8月12日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)（2003）18號(hào)），明確把房地產(chǎn)業(yè)列為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。2007年9月28日，國土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（國土資源部令第39號(hào)），對(duì)商業(yè)、旅游、娛樂和住宅及工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗有兩個(gè)以上意向用地者的，實(shí)施統(tǒng)一的“招拍掛”制度。

這背后的邏輯在于一個(gè)完整的“上游+中游+下游”資金循環(huán)鏈搭建。

（1）上游為通過政府出讓土地收入并以大量土地儲(chǔ)備（始于1996年）和各類政府融資平臺(tái)（始于1998年）為基礎(chǔ)從銀行體系大量金融支持。

（2）中游則以此為基礎(chǔ)提供大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)一級(jí)市場(chǎng)配套設(shè)施。

（3）下游則是通過住房金融制度來刺激房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)和住房消費(fèi)信貸的發(fā)展來消化或者說接盤基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的產(chǎn)能。

最終下游可以反過來進(jìn)一步提升地方政府通過上游拓展財(cái)政收入的動(dòng)力，如此循環(huán)便是“土地財(cái)政+房地產(chǎn)金融”的完美結(jié)合。

3、2008年“四萬億”計(jì)劃后，土地與基建債務(wù)融資滾動(dòng)前行

2008年“四萬億”刺激計(jì)劃后，政策層面開始以加大貨幣財(cái)政寬松和土地投放力度來予以支撐。地方政府開始將大量土地注入各類融資平臺(tái)進(jìn)行項(xiàng)目融資。特別是2009年3月央行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步提高了地方政府舉債的積極性。而在2008-2016年這一時(shí)期，地方政府工業(yè)化和城市化的資金來源更多依賴于土地質(zhì)押融資，土地不僅成為推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要載體，更成為了后者的主要融資工具。同時(shí)由于土地融資導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)的空心化也使得資金的提供方（即銀行等金融機(jī)構(gòu)）與地方政府融資的捆綁關(guān)系更為緊密，而地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴性也越來越強(qiáng)，后者甚至成為維持地方政府債務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要保障。

（二）土地制度變革的重要性：資本積累

雖然這一時(shí)期土地供應(yīng)大幅增加，但城鄉(xiāng)之間的二元性以及大城市病現(xiàn)象卻更為突出，為此中國土地制度再次進(jìn)入新一輪變革進(jìn)程，即通過擴(kuò)大農(nóng)村集體土地用途轉(zhuǎn)換來擴(kuò)大建設(shè)用地供應(yīng)，并以此為基礎(chǔ)推動(dòng)城市群而非單個(gè)城市的發(fā)展。

（五）2005年以來，房市幾經(jīng)調(diào)控、問題癥結(jié)均未能有效解決

和土地制度變革相配套，房地產(chǎn)金融制度的推進(jìn)同樣不可忽略。1981年開始，深圳和廣州開始試點(diǎn)商品房開發(fā)；1984年廣東與重慶兩地開始征收土地使用費(fèi)；1984年《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)和代碼》首次將房地產(chǎn)列為獨(dú)立的行業(yè)；1988年2月25日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》；1989年北京首次公開出售商品房；1998年下半年正式取消福利分房制度，房地產(chǎn)金融體制正式形成。

在這一時(shí)期，房?jī)r(jià)接連攀升，并造成以海南房地產(chǎn)泡沫為代表的事件多次發(fā)生，風(fēng)險(xiǎn)隱患急劇上升，而這也是當(dāng)時(shí)全國房地產(chǎn)景象的真實(shí)寫照。不過從2005年開始，國務(wù)院便開始將穩(wěn)定房?jī)r(jià)作為政策制定的主要出發(fā)點(diǎn)，相繼發(fā)布了一系列文件，但問題并沒有從根本上得到解決。具體來看，

（1）2003年8月12日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)（2003）18號(hào)），明確把房地產(chǎn)業(yè)列為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。

（2）2005年3月26日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》（國辦發(fā)明電（2005）8號(hào)，簡(jiǎn)稱“國八條”）。

（3）2006年5月24日，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等九大部門發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》（國辦發(fā)〔2006〕37號(hào)，簡(jiǎn)稱“國六條”）。

（4）2006年7月26日，國稅總局發(fā)布《關(guān)于住房轉(zhuǎn)讓所得征收個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知》，強(qiáng)制征收二手房轉(zhuǎn)讓個(gè)人所得稅。

央行和銀監(jiān)會(huì)于2007年9月27日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的通知》（銀發(fā)（2007）359號(hào)）以及12月5日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理的補(bǔ)充通知》（銀發(fā)（2007）452號(hào)）后，開發(fā)商資金鏈開始緊張，再加上2008年金融危機(jī)影響，使得2007-2008年期間房?jī)r(jià)有所下跌，但2009-2011年房?jī)r(jià)開始再度攀升，于是一系列政策文件相繼出臺(tái)繼續(xù)進(jìn)行調(diào)控。

（5）2009年12月7日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議第一次不再被當(dāng)作支柱產(chǎn)業(yè)來闡述。同年12月14日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議就促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展提出增加供給、抑制投機(jī)、加強(qiáng)監(jiān)管、推進(jìn)保障房建設(shè)等四大舉措（簡(jiǎn)稱“國四條”）。2010年4月14日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“新國四條”，即二套房首付至少5成、增加住房有效供給、加快保障房建設(shè)和加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。

（6）2010年4月17日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲的通知》（國發(fā)（2010）10號(hào)，簡(jiǎn)稱“國十條”）

（7）2011年1月26日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議再度推出八條房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控措施（簡(jiǎn)“新國八條”），即強(qiáng)化差別化住房信貸政策、二套房首付款比例不低于60%、貸款利率不低于基準(zhǔn)利率的1.1倍以及保障性住房、棚戶區(qū)改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%的要求等等。

（8）2013年2月26日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕17號(hào)，簡(jiǎn)稱“國五條”）。

（9）2016年12月16日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議第一次提出堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，并被寫進(jìn)2017年10月的十九大報(bào)告。此后政策層面一直延續(xù)該提法。

（10）2018年5月19日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》（建房〔2018〕49號(hào)）

三、現(xiàn)在及未來：推動(dòng)農(nóng)村集體用地向建設(shè)用地置換，支撐城市群建設(shè)

（一）這一輪的土地制度與房地產(chǎn)金融變革要追溯至2013年

1、雖然2003-2016期間房地產(chǎn)調(diào)控政策很頻繁，但是“土地財(cái)政+房地產(chǎn)金融”的債務(wù)模式已經(jīng)基本形成且較為牢固，因此房地產(chǎn)領(lǐng)域也呈現(xiàn)出“越調(diào)越漲”以及矛盾越來越突出局面，解決這一困境需要更深層次的機(jī)制設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略運(yùn)作。

2、現(xiàn)在市場(chǎng)上多認(rèn)為2020年4月9日發(fā)布的兩份重磅文件具有深遠(yuǎn)意義，但這并非突然而至，兩份文件中所提及的政策導(dǎo)向最早可追溯至2013年的十八屆三中全會(huì)及其隨后發(fā)布的一系列政策文件，實(shí)際上可以將其理解為變革“土地財(cái)政+房地產(chǎn)金融”模式的頂層設(shè)計(jì)。

3、2013年11月的十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。”

（二）近五年的政策布局脈落梳理

自十八屆三中全會(huì)確立新一輪土地制度變革以來，政策層面一直在為此布局，并在當(dāng)前新的國內(nèi)外形勢(shì)下，加快了步伐。

1、2015年11月10日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議提出“城市中國”需要系統(tǒng)布局，并將城中村改造、戶籍制度改革，農(nóng)民工市民化等問題作為下一階段的重要工作。同年12月20日，中央城市工作會(huì)議時(shí)隔37年再次召開。

2、2016年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和2017年10月的十九大報(bào)告均明確提出堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，這一定位延用至今。

3、2017年1月30日，國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016－2030年）》。

4、2019年4月，《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》和修訂后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》發(fā)布。同年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2019〕34號(hào)），土地二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)范發(fā)展新階段。同年8月，《土地管理法》修正案經(jīng)審議通過（2020年正式實(shí)施），明確以縮小土地征收范圍、允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為標(biāo)志，以“擴(kuò)權(quán)賦能”為基本取向的農(nóng)村土地制度改革取得重大突破。

5、2020年3月12日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，明確規(guī)定（1）將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)以及試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；（2）首批試點(diǎn)省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點(diǎn)期限1年。

（三）新一輪土地制度與房地產(chǎn)金融變革的五大影響

2020年4月9日發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》和《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》代表了新一輪土地制度與房地產(chǎn)金融變革的最新政策方向，其影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、人地掛鉤的制度變革更加明確，即戶籍制度改革與農(nóng)村集體土地制度改革同步進(jìn)行，在推動(dòng)城鎮(zhèn)或城市常住人口落戶的同時(shí)，同步推進(jìn)農(nóng)村集體土地用途向建設(shè)用途轉(zhuǎn)換。

事實(shí)上在時(shí)間維度層面二者也較為同步，2013年的十八屆三中全會(huì)奠定了新一輪土地制度變革的政策依據(jù)，而2014年7月與2016年9月國務(wù)院相繼發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革意見》和《推動(dòng)一億非戶籍人口在城市落戶方案》則作為配套政策給予支撐落實(shí)。

2、城市和城市群的邊界會(huì)逐步向外延伸，中心城市的帶動(dòng)作用會(huì)顯著加強(qiáng)，城市圈或都市圈的重要性會(huì)進(jìn)一步突出，而政策資源、人口、資金、技術(shù)等也會(huì)向其傾斜。與此同時(shí)土地開發(fā)的力度也會(huì)進(jìn)一步向城市群或城市郊區(qū)等擴(kuò)展，以增強(qiáng)中心城市的輻射力，帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展，并為中心城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、疏解人口壓力提供條件。

3、由于省級(jí)地方政府被賦予更大權(quán)限，意味著建設(shè)用地供應(yīng)會(huì)明顯增加，園區(qū)開發(fā)的力度會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，企業(yè)拿地也會(huì)越來越容易，且拿地范圍會(huì)進(jìn)一步向城市群邊界城市擴(kuò)展。諸如城中村建設(shè)、舊城改造、舊村改造、新城與新區(qū)建設(shè)等城市或城鎮(zhèn)更新項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目也會(huì)配套跟進(jìn)。

4、2019年4月8日與2020年4月9日國家發(fā)改委分別發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》和《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，意味著在城市群和城市戶口明顯增加的同時(shí)，一些新型城鎮(zhèn)和新市民也會(huì)起來。根據(jù)發(fā)改委披露的數(shù)據(jù)，目前我國共有2.20億已成為城鎮(zhèn)常住人口但尚未落戶城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其中65%分布在地級(jí)以上城市，基本上是大城市，這超過2億的人口一旦落戶后將會(huì)帶來巨大的零售業(yè)務(wù)和產(chǎn)業(yè)配套業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。

5、一線、二線城市搶人大戰(zhàn)的境況將會(huì)持續(xù)下去，而隨著落戶人口的逐步增多，預(yù)計(jì)地方政府的財(cái)政與社保壓力也會(huì)相應(yīng)提升，同時(shí)由于建設(shè)用地的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，意味著土地出讓收入會(huì)有所增加（2016-2018年地方政府出地出讓收入分別高達(dá)3.68萬億元、5.18萬億元和6.50萬億元），而在此期間商業(yè)銀行與地方政府相應(yīng)的業(yè)務(wù)合作機(jī)會(huì)也會(huì)明顯增多。

（四）未來的業(yè)務(wù)空間應(yīng)隨著新型城鎮(zhèn)化與城市群擴(kuò)容的方向而逐步拓寬

基于此，未來的業(yè)務(wù)領(lǐng)域在深耕原有領(lǐng)域的同時(shí)，必須隨著新型城鎮(zhèn)化的方向而逐步下移，這樣的業(yè)務(wù)空間也會(huì)明顯拓寬，否則一直在原有領(lǐng)域里必然會(huì)面臨業(yè)務(wù)空間越來越窄的窘境，即原先聚焦于一線城市的戰(zhàn)略必須轉(zhuǎn)向以一線城市為核心的城市圈或都市圈，將業(yè)務(wù)范圍全面拓寬至城市群所覆蓋的領(lǐng)域，同時(shí)零售業(yè)務(wù)層面也應(yīng)進(jìn)一步拓寬至城鎮(zhèn)常住人口但未在城鎮(zhèn)落戶的2億多群體。

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原標(biāo)題： 中國土地制度與房地產(chǎn)金融變遷史