丁祖昱評樓市 作者：克而瑞研究中心
來源：丁祖昱評樓市（ID：dzypls）
2019年以來，自然資源部加速推動全域土地綜合整治，在省域城鄉建設用地增減掛鉤機制的基礎上，加速推進新增建設用地指標和補充耕地指標的跨省調劑，在加速推進脫貧攻堅的同時，也為指標調入城市帶來了更多建設用地指標。
就1000億平方米的農村建設用地規模來看，通過農村土地集約化至少可釋放出100億平方米的潛在土地供應，這相當于2-3年的全國建設用地供給總量，有效得緩解了城市建設用地不足的困境。
為了評估用地指標流轉對于土地市場供應的影響，本文從增減掛鉤節余指標調劑這一角度切入，量化分析了這一政策對各地供地規模、尤其是對大中城市土地市場量價帶來的一系列影響。
增減掛鉤，緩解建設用地指標不足困境
城鄉建設用地增減掛鉤工作自2016年起開始正式推進，2018年，國務院辦公廳又進一步印發《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，城鄉建設用地增減掛鉤政策升級，允許深度貧困地區節余指標跨省調劑，建設用地指標流動提速發展，如山東在開展跨省指標調劑之后指標流入量增長了2倍以上。
1.1 城市建成區加速擴張
伴隨著城鎮化的加速推進，有限的土地空間已經不能適應人民生產和生活的需要，城市建成區擴張成為經濟發展的必然選擇。2018年底全國城市建成區面積達58456平方公里，較2011年增加了34%，建成區規模擴張迅速。
但由于我國長期實行土地用途管制制度和嚴格的耕地保護制度,各地方政府在經濟發展的過程中普遍面臨城鎮建設用地指標供給不足的情況，尤其在就業崗位和薪資水平相對較高的一二線城市，在人才新政的利好之下人口規模迅速擴張，建設用地指標的缺口更為凸顯。
圖：2011-2018年全國城市建成區面積（平方公里）
1.2 從省內跨市到跨省遷徙
用地指標流動主要有兩個大的時間點，一是2016年的省內跨市流動，國務院在2016年出臺的省域城鄉建設用地增減掛鉤機制允許大城市與有結余建設用地指標的城市進行交易增加本市集體建設用地指標，進而緩解土地供應緊張的問題。
二是2018年正式印發的跨省流動方案，該方案最先在2017年年末在四川試點執行，正式成文在2018年，為年國務院辦公廳進一步印發的《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，城鄉建設用地增減掛鉤政策升級，允許深度貧困地區節余指標跨省調劑，調出地區限定在“三區三州”及其他深度貧困縣，根據經濟承擔能力，確定北京、上海、天津、江蘇、浙江、廣東、福建、山東8個省（市）為主要幫扶省份，并鼓勵多買多用。考慮到主要幫扶省份的人口增速明顯加快，建設用地指標不足的困境依然較大，未來建設用地指標的流動有望進一步提速。
以東部人口大省山東為例，自2016年增減掛鉤在全國啟動以來，節約指標流入量連續多年上升，尤其是2018年跨省調劑開始之后，增量更是突出，高達3.8萬畝，較2017年增長率高達225%，并且這種趨勢在2019年依然延續，并創下年度新高。
圖：2016-2020年山東省增減掛鉤節余指標流入量（畝）
數據來源：山東省自然資源廳
用地指標流轉，成廣州、合肥等主要渠道
隨著增減掛鉤的穩步推進，指標流轉模式日趨成熟，逐漸成為解決建設用地不足的主要渠道，尤其是目前已經成為經濟相對發達、城市建設用地需求較旺盛的山東、江蘇、安徽等東部省份，土地流轉規模遙遙領先；但經濟欠發達的中西部省份指標流入相對較少，典型如黑龍江、云南增減掛鉤量均在4000畝以下，指標流轉量相對較小。就省內數據來看，廣州、合肥、成都等經濟基礎較好，人口吸引力較強的一二線城市更為依賴增減掛鉤指標流轉。
2.1 省內、跨省流轉步入并行發展期
繼四川省率先在2016年實現城鄉建設用地增減掛鉤節余指標省內跨市域流轉后，這一模式逐漸在全國主要縣域推廣，各地指標交易成交金額屢創新高。湖北省自2017年增減掛鉤指標首次突破縣域交易以來，湖北省共舉辦3場城鄉建設用地增減掛鉤指標公開交易，成交總金額突破百億元。
其中，2018年第二批次19329.591畝城鄉建設用地增減掛鉤指標共拍得59.09億元，成交單價30.57萬元/畝。之后增減掛鉤政策在2018年進一步升級，由省內流轉擴充至跨省流轉，四川依然走在前列，在全國率先實現跨省域流轉，自此，跨省流轉和省內流轉并駕齊驅，進入并行發展期。
以山東為例，自2016年開展增減掛鉤工作以來，有超過半數的流轉土地指標來自于市內，此外省內跨市的占據一成，而跨省流入的則占到四成左右。
圖：山東省各類流轉分布變動情況（按流入地，單位：公頃）
數據來源：山東省自然資源廳
2.2 一二線城市更為依賴用地指標流轉
就省內數據來看,一二線城市由于經濟基礎較好，人口吸引力較強，人均用地指標較為緊張，但由于城市土地用途管制制度和嚴格的耕地保護制度，使得這些城市更為依賴用地指標流轉。典型如西安、廣州、合肥、成都、南京、南寧等城市，獲得的省內流轉指標占其全省總量的比重均超過四成；當然也有例外，譬如山東的濟南和青島兩城，增減掛鉤土地流轉量還比不上省內濰坊、濟寧等其他三四線城市。
為了直觀對比典型城市用地指標流轉對城市建設用地供應的貢獻，我們將這些城市2016年以來的指標累計調入量與2020年全年建設用地計劃供應量進行對比，可見這些城市大多已處于高位。典型如合肥，2016年以來，省內指標流轉至合肥市本級的量高達1973公頃，這一體量達到2020合肥市本級計劃供應2037公頃的97%。
數據來源：各地區自然資源廳、各城市自然資源和規劃局
不僅僅是省內流轉，2018年才開啟的省外流轉對于土地供應的影響也不容小覷，以廣州為例，其跨省指標調劑量高達276公頃，占2020年廣州建設用地計劃供應規模的14%，對緩解城市建設用地指標不足起到積極的作用。
省會城市在指標競拍上優勢顯著
增減掛鉤節余指標調入價格根據地區差異相應確定，價格高低基本上與地區經濟發展水平正相關，并且跨省和省內調劑價格差異不大。但就區域來看，江蘇等東部省份調劑價格更貴，江蘇省內調劑價格近1300元/平方米。總的來看，或基于城市建設用地需求，或基于城市地價差異，省內流轉建設用地卻有一半左右流向了中心城市。
3.1 東部省份通常調劑價格更貴
根據《城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，節余指標調入價格根據地區差異相應確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元；附加規劃建設用地規模的，每畝再增加50萬元。根據跨省域調劑節余指標實施情況，按程序適時調整上述標準。這一價格與省內調劑價格變化不大。
總體來看，無論是跨省調劑價格，還是省內調劑價格，基本上都是東部省份價格更貴。以啟動較早、實施范圍更廣泛的省內調劑價格來看，江蘇居于榜首，高達84.5萬元/畝。這很大程度上與江蘇經濟體量大，人均耕地少有極大關聯。
對于地廣人稀的的陜西、甘肅等地，即使西安、蘭州需求欠缺，但由于省內三四線城市指標相對充裕，因此建設用地需求不是那么緊迫，因此調劑價格較低，均在20萬元/畝以下。
圖：典型地區省內調劑平均價格
注：為便于對照本章其他章節，上圖同時列出“萬元/畝”和“元/平方米”的單位
數據來源：各地區自然資源廳
3.2 東南沿海省份用地指標爭奪激烈
東部區域中，經濟更為發達的東南沿海省份用地指標爭奪更為激烈。以江蘇省為例，截止2020年6月，江蘇各城市競得的增減掛鉤節余指標高達44471畝，僅3857畝是底價成交，占比僅有8.7%，其余指標均是加價成交，近半數用地指標加價幅度小于10%，另有36%的指標加價幅度在10%-35%之間，加價幅度在35%以上的指標占比也占到8%，這一系列數據顯示出江蘇省內各城市用地指標的激烈程度。
不僅如此，江蘇在指標流轉已經出現多次“陪跑”的現象，陪跑的城市不僅有徐州等經濟相對落后的蘇北城市，蘇州、常州、無錫也赫然在列，尤其是蘇州，已經多次在指標流轉競拍中敗北，由此也可以看出江蘇指標爭奪還是比較激烈的，也側面反映出江蘇的建設用地指標缺口之大。
圖：江蘇省土地增減掛鉤不同加價幅度指標面積占比
數據來源：江蘇省土地市場網
從各城市報價來看，徐州、淮安等蘇北城市比較青睞底價在30萬元/畝（折合450元/平方米）左右、價格比較低的指標，并且加價幅度多不超過3000元/畝，比較謹慎；反之，蘇州、南京等中心城市在競價中出價比較高，多在90萬元/畝以上，并且加價幅度也較大，多在5萬元/畝以上。值得注意的是，加價幅度最高的這8%用地指標均是江蘇省會南京競得的。就各市獲得流轉土地的平均價格來看，南京高達92萬元/畝，即1380元/平方米，明顯高于1268元/平方米全省平均水平。
3.3 促流轉指標高度向中心城市集中
一方面由于中心城市經濟實力較強，承受加價的壓力更大，在增減掛鉤節余指標競買中往往具有更大的主動權，能爭取到更大的量，另一方面，中心城市人口導入往往較大，建設用地需求一半也較大，增減掛鉤指標的需求量也比較大。
以江蘇為例，省會南京競得的增減掛鉤指標占全省的比重高達46%，穩居全省首位，并且省內流轉指標單價TOP10中，南京、蘇州占9席，單價均超96萬元/畝，折合1441元/平方米。其中，流轉單價成本最高的是南京江北新區，單價高達1672元/平方米。
圖：江蘇省各城市土地增減掛鉤平均成交量價
數據來源：江蘇省土地市場網
四川成為首個“吃螃蟹”省份
為了助力深度貧困區域成功脫貧，同時有效利用閑置土地，2015年底中央明確表態支持增減掛鉤指標在省域范圍內使用，2017年中央部委又允許三區三州可將“增減掛鉤”節余指標進行跨省交易，其中就包括四川的藏區及涼山州。
4.1 為用地指標流轉提供發展契機
由于四川省內多山地、丘陵，交通極為不便，僅有成都所在的東部區域地勢平緩，這也造成了四川省內經濟發展的不均衡。從各城市2019年常住人口GDP來看，除成都和攀枝花超出全國均值外，其余城市的人均GDP多在5萬元/人之下，其中如巴中的人均GDP在2019年仍不足3萬元/人，省內貧富差異十分顯著。特別是川北及藏區一帶，多個縣市曾是全國的深度貧困區，截止2019年底，全省貧困村還有300個，貧困人口還有20萬，脫貧任務仍比較艱巨。
在經濟發展的巨大差異下，當地的勞動力紛紛外出務工，而受制于交通不便，這些貧困地區也難吸引到外來投資，在此影響下，四川省內大量的土地被閑置，如巴中市在2016年農村存量宅基地約10699公頃。而與此同時，經濟快速發展的城市卻受制于建設用地指標的約束以及耕地保護而在建設用地資源上捉襟見肘。
一方面是經濟欠發達地區大量建設用地被閑置，另一方面是快速發展區域急需擴張，為了解決此問題，支持貧困地區的脫貧攻堅工作，“增存掛鉤”政策應運而生。據官方統計，在開放用地指標省內跨縣市交易后，四川省在2018年以來省內流轉規模就高達4000萬平方米。
圖：四川各市州2019年常住人口人均GDP（元/人）
數據來源：各城市統計公報
4.2 增減掛鉤緩解用地難題
作為省內建設用地最為吃緊的城市，成都的建設用地擴張需求十分強烈。為了緩解土地供應緊缺的問題，同時促進幫扶貧困地區脫貧工作，成都積極與省內其他困難縣市對接，通過增減掛鉤指標的交易來增加建設用地的供應。
以成都高新區與巴中市的指標交易為例，這也是全國首例增減掛鉤節余指標省域流轉的案例。2016年，成都市以442.5元/平方米的價格有償使用巴中市300萬平方米增減掛鉤節余指標，流轉指標費用達到了13億，相當于巴中市當年地方一般公共預算性收入的三成。
對于成都高新區來說，增加的4500畝建設用地緩解了高新區土地資源之渴，助力高新區產業經濟快速發展。
圖：2014年~2019成都高新區GDP（億元）
數據來源：統計年鑒
4.3 “增減掛鉤”指標流入成都占比接近五成
從2016年允許建設用地省內跨縣市流轉以來，省內經濟最發達的成都成為主要流入地，不僅是上文中的巴中，蒼溪縣、雷波縣等貧困地區也在2016年后相繼與成都市簽訂了節余指標流轉協議，流入總量占四川增減掛鉤流轉用地的比例高達48%。
不僅是增減掛鉤指標，以“耕地占補”方式的流轉用地也大多流向了成都。據統計，2018年以來，成都以“耕地占補”方式簽訂了2.36萬畝（約合1574萬平方米）的土地，占四川全省的比例超過了六成。
綜上來看，成都無論是在增減掛鉤上還是耕地占補上都是四川省流轉建設用地的最大買家。
數據來源：四川省自然規劃廳
東部核心城市土地供應更依賴“增減掛鉤”
出于保護耕地、提高單位土地生產效率等目的，國家近年來不斷減少了全國新增建設用地規模，大部分城市每年新增建設用地指標都比較少。但對于一二線及發達三四線城市來說，由于城市產業經濟仍在快速發展中，城市建設仍需大量的土地，而新增建設用地指標又在減少，導致城市用地較為緊張。為了化解用地供需矛盾，增減掛鉤節余指標流轉政策應運而生。
在2016年放寬節余指標跨省交易后，跨省購買指標漸漸成為東部省份的主流。由于2020年是脫貧攻堅的收官之年，自然資源部又增加了貧困地區的新增建設用地指標。就此來看，短期內增減掛鉤指標跨省流轉仍然會比較活躍，2020年流轉規模預計同比仍會增長。
5.1 “增減掛鉤”已成東部核心城市重要供地來源
近年來，東部省市新增建設用地指標減少是不爭的事實，如山東“十二五”期間新增建設用地指標為170萬畝，而十三五期間則僅有150萬畝。這主要是由于國家總體新增建設用地指標在逐漸減少，根據原國土資源部發布的十三五規劃來看，2016年~2020年間全國新增建設用地指標控制在3256萬畝，較上一個五年規劃減少了兩成多；同時，為了幫助中西部欠發達地區脫貧，新增建設用地指標向貧困市縣傾斜，進一步導致東部省市被劃分的建設用地指標進一步減少。
目前“增減掛鉤”流轉的建設用地已經成為東部省份重要的供地來源之一，截止2020年8月底，山東省增減掛鉤流入量高達12.6萬畝，約占十三五期間山東計劃供應量的5%。
聚焦到城市來看，東部核心城市對“增減掛鉤”指標的依賴度更高，如南京、合肥自2016年以來購買的指標量占2020年土地計劃供應量的比例都在5成以上，其中合肥更是高達97%。“增減掛鉤”流轉的建設用地已成為這些城市重要供地來源之一。
5.2 指標流轉加快建成區擴張速度
由于發達城市需向欠發達地區購買增減掛鉤節余指標方能在本地增加建設用地，且有一定的成本，如北京、上海買入價格至少在70萬元/畝，廣東、浙江、江蘇等省份買入價格基本也在50萬元/畝之上。這意味著政府在賣地時會將這部分成本考慮進去，特別是地價相對較低的城市，如南寧、西安在出讓土地時會要求企業繳納相應的購買增減掛鉤指標費用。
這對地價較高的城市來說，賣出地價往往是買入指標平均價格的數十倍，成本增加并不明顯。以南京為例，南京省內節余指標買入價格約為90萬元/畝，換算成樓板價約539元/平方米，而2020年以來南京成交經營性土地價格約10190元/平方米，買入成本僅相當于賣出價格的1/20，因買入指標而增加的成本基本可以忽略。
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