作者：毛小柒

來源：濤動宏觀（ID：jinrongjianghu123123）

2021年 9月3日，央行發(fā)布《中國金融穩(wěn)定報告2021》，從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、金融業(yè)穩(wěn)健性評估以及構(gòu)建系統(tǒng)性金融風(fēng)險防控體系等三個維度（合計17個專題）對國內(nèi)外金融體系一系列重大問題進(jìn)行了討論。事實(shí)上，《中國貨幣政策執(zhí)行報告》（季度發(fā)布）、《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行報告》（年度發(fā)布）和《中國金融穩(wěn)定報告》（年度發(fā)布）等央行對外發(fā)布的三大報告，對于觀察金融管理部門的思路具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。其中，始于2005年的《中國金融穩(wěn)定報告》尤為重要。

（一）從發(fā)布時間上看，2021年的《中國金融穩(wěn)定報告》要比2019年和2020年提前三個月發(fā)布，提前這么早時間發(fā)布可能是要表達(dá)一些什么。

（二）過去幾年的金融穩(wěn)定報告主要包括宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、金融業(yè)穩(wěn)健性評估以及宏觀審慎管理三個部分。今年的金融穩(wěn)定報告在保持前兩個部分不變的基礎(chǔ)上，將第三部門由之前的“宏觀審慎管理”調(diào)整為“構(gòu)建系統(tǒng)性金融風(fēng)險防控體系”，內(nèi)涵上更豐富，畢竟宏觀審慎管理只是系統(tǒng)性金融風(fēng)險防控的一部分。

（三）2020年與2021年金融穩(wěn)定報告分別有20個主題和17個主題，其中有5個主題基本是相同的，即銀行業(yè)壓力測試、公募基金流動性風(fēng)險壓力測試、央行金融機(jī)構(gòu)評級結(jié)果分析、防范化解重大金融風(fēng)險和存款保險。

（四）除以上五個主題外，今年的17個專題還包括宏觀杠桿率、跨境資本流動、第三支柱養(yǎng)老保險、國際基準(zhǔn)利率、中小銀行補(bǔ)充資本、互聯(lián)網(wǎng)平臺存款、逆周期資本緩沖、房地產(chǎn)貸款集中度、包商銀行風(fēng)險處置、違規(guī)控制金融機(jī)構(gòu)、最后貸款人機(jī)制以及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等主題。

（一）理性看待宏觀杠桿率的變化

宏觀杠桿率是指非金融企業(yè)部門、政府部門、住戶部門從金融體系（含金融市場和金融機(jī)構(gòu)）獲得的債務(wù)余額與年度國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，這是防范化解金融風(fēng)險的決策依據(jù)。中國社科院國家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心每季度會公布各部門的杠桿率情況，當(dāng)然央行自身也會對各部門的宏觀杠桿率進(jìn)行測算（通常不會公布）。

1、債務(wù)或杠桿推動下的增長模式是常態(tài)，期間需要把握的便是其中的度，即債務(wù)或杠桿應(yīng)保持在可承受的范圍內(nèi)。因此宏觀杠桿率如果過高，則會導(dǎo)致不可控的債務(wù)風(fēng)險，而如果宏觀杠桿率過低，則意味著潛力還未被充分挖掘。

通常情況下“穩(wěn)增長與防風(fēng)險”中的“防風(fēng)險”便主要是指在杠桿率上面做文章，即所謂的穩(wěn)杠桿或降杠桿。事實(shí)上，近年來央行頻繁強(qiáng)調(diào)的“保持M2、社融增速與名義經(jīng)濟(jì)增速基本一致”正是穩(wěn)杠桿這一政策導(dǎo)向的重要體現(xiàn)。

2、目前所實(shí)施的一系列政策便是希望能夠用相對較少的債務(wù)資金、撬動經(jīng)濟(jì)較快恢復(fù)，即致力于提升金融體系服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的效率。這主要體現(xiàn)在提升債務(wù)資金的使用效率、壓降高成本或不易被觀察追蹤的表外債務(wù)、提高直接融資占比以更便利于實(shí)現(xiàn)市場化定價等等。

3、前面可以看出，杠桿率主要取決于兩個方面，一是名義經(jīng)濟(jì)增長情況，二是債務(wù)增長情況。2020年受疫情影響，名義經(jīng)濟(jì)總量下滑明顯、導(dǎo)致杠桿率大幅抬升，今年名義經(jīng)濟(jì)總量反彈較多、導(dǎo)致杠桿率亦有所下降，因此2020-2021年的名義經(jīng)濟(jì)總量應(yīng)該要理性看待。

（二）特別提及“應(yīng)對跨境資本流動風(fēng)險”

在金融雙向開放步伐不斷加快的背景下，短期跨境資本逐利性、易超調(diào)和順周期性等特點(diǎn)很容易刺激金融機(jī)構(gòu)過度承擔(dān)風(fēng)險、加劇金融體系脆弱性、放大宏觀經(jīng)濟(jì)波動，而央行和外管局近年亦均特別強(qiáng)調(diào)突出跨境資本流動可能帶來的風(fēng)險防范問題（詳情請參見央行和外管局2021年度會議釋放哪些信號？），并于2017年提出了“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體的跨境資本流動宏觀審慎管理框架。鑒于此，《中國金融穩(wěn)定報告2021》亦專門討論“跨境資本流動對金融穩(wěn)定的影響”。

1、2005年以來，全球跨境資本流動總體呈現(xiàn)出08年金融危機(jī)前規(guī)模逐年攀升、危機(jī)后在大幅縮量基礎(chǔ)上反復(fù)波動的特點(diǎn)（期間受歐債危機(jī)、貿(mào)易摩擦和疫情等因素影響而明顯波動）。

2、我國跨境資本流動性階段性特征更為突出，具體看，

（1）2000年至2014年上半年，我國經(jīng)常賬戶和非儲備性質(zhì)金融賬戶呈現(xiàn)雙順差、資金大規(guī)模流入的特征。

其中，08年金融危機(jī)前，直接投資項(xiàng)下資金凈流入規(guī)模較大；08年金融危機(jī)后，證券投資、外債等其他投資項(xiàng)下資金凈流入占比開始提升。

（2）2014下半年至2016年，我國經(jīng)常賬戶呈現(xiàn)順差、非儲備性質(zhì)金融賬戶出現(xiàn)逆差，外匯儲備有所下降（期間經(jīng)歷2015年的8.11匯改）。

（3）2017-2019年，受到貿(mào)易摩擦、美聯(lián)儲貨幣政策變化等因素影響，跨境資本流動總體較為復(fù)雜。

（4）2020年以來，跨境資本雙向流動特征更為突出，如2020年經(jīng)常賬戶順差2740億美元、資本和金融賬戶逆差1058億美元，外匯儲備規(guī)模較為平穩(wěn)。

3、IMF等相關(guān)研究表明，跨境資本流動的風(fēng)險傳導(dǎo)可以分為信貸膨脹、資產(chǎn)價格、未對沖外幣借款、銀行非核心融資、關(guān)聯(lián)性五類渠道，且這五類渠道之間會通過反饋效應(yīng)相互強(qiáng)化。同時IMF通過《二十國集團(tuán)基于國家經(jīng)驗(yàn)得出的資本流動管理一致性結(jié)論》（2011年）和《資本流動開放與管理：機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)》（2012年）等文件構(gòu)建了針對跨境資本流動的政策框架。

4、我國主要通過宏觀審慎管理措施來應(yīng)對跨境資本流動風(fēng)險，并于2017年提出了外匯市場“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”的兩位一體管理框架，即不以控制跨境資本流動為目的、而是著眼于應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險。

具體來看：（1）廣泛適用性工具主要包括逆周期資本緩沖、杠桿率要求、宏觀審慎壓力測試；（2）分部門工具主要包括貸款價值比、債務(wù)收入比、分部門資本要求等；（3）流動性工具主要包括流動性覆蓋率、凈穩(wěn)定資金比率、外匯存款準(zhǔn)備金等；（4）結(jié)構(gòu)性工具主要包括銀行間風(fēng)險敞口上限等。

5、上述工具大多已在實(shí)踐，下一步的方向包括（1）豐富對銀行等各類交易主體全覆蓋的宏觀審慎管理政策工具箱；（2）研究開展跨境資本流動宏觀審慎壓力測試；（3）外匯市場微觀監(jiān)管方面從重事前審批轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管，加強(qiáng)外匯批發(fā)和零售市場的行為監(jiān)管，高度關(guān)注貨幣錯配、期限錯配等風(fēng)險；（4）進(jìn)一步推動金融改革開放（如穩(wěn)步推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換、穩(wěn)步深化人民幣匯率市場化改革等），加強(qiáng)跨境資本流動管理的國際合作。

（三）規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險

第三支柱養(yǎng)老保險近年多次被高層和金融管理部門提及，雖然20世紀(jì)90年代以來我國已建立了以第一支柱養(yǎng)老保險為主體、第二支柱職業(yè)養(yǎng)老和第三支柱個人養(yǎng)老為補(bǔ)充的多層次體系，但目前第二支柱和第三支柱均還比較薄弱。

1、從國際經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險主要有五大類舉措：（1）在繳費(fèi)階段和投資階段給予財稅優(yōu)惠支持；（2）實(shí)施個人賬戶制（即進(jìn)入該賬戶的繳費(fèi)可享受稅收優(yōu)惠）；（3）個人自愿參加；（4）可投資范圍廣泛；（5）在一定條件下允許提前領(lǐng)取等。

2、目前個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險是發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險的重要嘗試，2018年5月1日我國在上海、福建（含有廈門）和蘇州工業(yè)園區(qū)分別試點(diǎn)實(shí)施稅延養(yǎng)老險政策，但目前來看存在稅收優(yōu)惠的激勵效果較為有限、手續(xù)相對繁瑣、涉及多個領(lǐng)域、產(chǎn)品同質(zhì)化等問題。為此后續(xù)的改革方向大致包括（1）建立以賬戶制為基礎(chǔ)的個人養(yǎng)老金制度；（2）探索多種形式的激勵政策；（3）將符合規(guī)定的銀行理財、儲蓄存款、商業(yè)養(yǎng)老保險、公募基金等金融產(chǎn)品都納入第三支柱投資范圍；（4）推進(jìn)商業(yè)養(yǎng)老金融改革等。

（四）LIBOR退出，推動國際基準(zhǔn)利率改革和中國實(shí)踐

1、英國銀行家協(xié)會（BBA）于1986年創(chuàng)辦的LIBOR（London Interbank Offered Rate），是國際金融市場上銀行之間相互拆放基準(zhǔn)利率，被廣泛用作參考利率的金融工具。但是08年金融危機(jī)期間全球10余家銀行涉嫌操控LIBOR，導(dǎo)致美元離在岸市場定價出現(xiàn)較大偏離。2012年6月美國和英國的監(jiān)管和司法部認(rèn)定巴克萊銀行在2005年至2009年間試圖操縱倫敦銀行間同業(yè)拆借利率，并向市場隱瞞銀行經(jīng)營困境，最終巴克萊銀行被英國和美國監(jiān)管部門罰款4.5億美元。盡管各國監(jiān)管部門對LIBOR及與之類似的銀行間報價利率進(jìn)行改革，但效果不佳。

2、當(dāng)然LIBOR本身確實(shí)存在一些缺陷：（1）選取的統(tǒng)計樣本行主要以十幾家大銀行為主；（2）未采取集中統(tǒng)一的競價交易制度，而是采取詢價自選交易對手的方式。為此多數(shù)經(jīng)濟(jì)體相繼宣布不再強(qiáng)制或取消LIBOR進(jìn)行報價，如2017年7月英國金融監(jiān)管局表明2021年之后不再強(qiáng)制要求LIBOR進(jìn)行報價，轉(zhuǎn)而培育基于實(shí)際交易的基準(zhǔn)利率；2014年美聯(lián)儲成立替代參考利率委員會、2017年推出SOFR、2018年4月開始公布SOFR數(shù)據(jù)。

3、目前主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已基本完成了替代基準(zhǔn)利率的遴選工作，即它們大多采用基于實(shí)際交易、單一隔夜期限的無風(fēng)險基準(zhǔn)利率（RFRs）作為IBOR類基準(zhǔn)利率的替代。當(dāng)然，歐元區(qū)、日本等經(jīng)濟(jì)體允許多個基準(zhǔn)利率同時存在。

4、在基準(zhǔn)利率改革方面，中國也在嘗試（畢竟中國境內(nèi)銀行也存在一定程度的外幣風(fēng)險）。具體看，2019年9月市場利率定價自律機(jī)制成立國際基準(zhǔn)利率改革工作組，2020年4月外匯交易中心暨全國銀行間同業(yè)拆借中心推出新基準(zhǔn)利率相關(guān)衍生產(chǎn)品，2020年8月31日央行發(fā)布《參與國際基準(zhǔn)利率改革和健全中國基準(zhǔn)利率體系》白皮書，2021年1月財政部發(fā)布《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第14號》對基準(zhǔn)利率改革可能導(dǎo)致的會計處理作出明確規(guī)范等。

（一）銀行業(yè)壓力測試：新增傳染性風(fēng)險壓力測試

相較于2020年，今年的銀行業(yè)壓力測試新增了傳染性風(fēng)險壓力測試維度。

1、測試對象繼續(xù)大幅擴(kuò)容

今年選取了4015家銀行進(jìn)行壓力測試，相較于2019年的1171家和2020年1550家大幅擴(kuò)容。具體來看，主要增加了地方性銀行。其中，城商行、民營銀行以及直銷銀行基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)商行新增1001家。

2、輕度沖擊下，2021-2023年GDP增速分別降至7.28%、4.78%和4.08% 

受疫情影響，這兩年的壓力情景假設(shè)有所不同。特別是我們關(guān)注到輕度沖擊下，央行假設(shè)2021-2023年的GDP增速分別降至7.28%、4.78%和4.08%，這就意味著2021-2023年正常情況下的經(jīng)濟(jì)增速應(yīng)分別為8%、6%和5%左右。

3、關(guān)注同業(yè)交易對手（新增）、債券違約（新增）等9大風(fēng)險

（1）今年重點(diǎn)關(guān)注整體信貸資產(chǎn)風(fēng)險、房地產(chǎn)貸款風(fēng)險、中小微企業(yè)及個人經(jīng)營性貸款風(fēng)險、地方政府債務(wù)風(fēng)險、客戶集中度風(fēng)險、同業(yè)交易對手違約風(fēng)險、投資損失風(fēng)險、債券違約風(fēng)險與理財回表資產(chǎn)信用風(fēng)險等九大類。

（2）和2019年相比，今年重點(diǎn)將同業(yè)交易對手風(fēng)險、債券違約風(fēng)險、中小微企業(yè)及個人經(jīng)營性貸款風(fēng)險等單獨(dú)列出。

（二）專門提及“規(guī)范第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款”

《中國金融穩(wěn)定報告2021》對“規(guī)范第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款”進(jìn)行了討論。

1、2020年底89家銀行合計吸收三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款約5500億元

第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款已有一定規(guī)模，合作銀行多以中小銀行為主，一方面突破了市場利率定價自律機(jī)制的約束，另一方面則突破了中小銀行經(jīng)營的地域限制，不僅流動性風(fēng)險等隱患較多，且與政策導(dǎo)向明顯不符。

根據(jù)央行披露的信息，目前平臺存款產(chǎn)品均為個人定期存款、以5年期為主，截至2020年底約89家銀行（84家為中小銀行）通過第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺吸收約5500億元存款（較2019年同比增長127%），其中央行評級8級以上的高風(fēng)險銀行吸收的存款余額占比接近50%，其中某家高風(fēng)險銀行70%的存款為通過第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺吸收的異地存款。

2、三方互聯(lián)網(wǎng)平臺吸收存款存在的主要問題

（1）互聯(lián)網(wǎng)平臺變相開展了代辦儲蓄業(yè)務(wù)，卻沒有受到監(jiān)管。

（2）中小銀行借助三方互聯(lián)網(wǎng)平臺突破了經(jīng)營的區(qū)域限制。

（3）加劇了銀行競價攬儲的行為，不僅推升了銀行資金成本，還在一定程度上擾亂了存款市場秩序。

（4）大多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)平臺存款為客戶存款、客戶粘性低，但由于比較容易上量、導(dǎo)致中小銀行依賴性較強(qiáng)，一定程度上增加了中小銀行流動性隱患。

3、明確限制三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款和異地存款

2021年1月13日，銀保監(jiān)會和央行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范商業(yè)銀行通過互聯(lián)網(wǎng)開展個人存款業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（詳情參見互聯(lián)網(wǎng)存款正式被終結(jié)，金融產(chǎn)品銷售端格局將重塑），叫停了通過第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺開展的定期存款和定活兩便存款業(yè)務(wù)。目前第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款產(chǎn)品已經(jīng)下架。同時2021年2月央行還明確地方法人銀行不得以各種渠道異地攬存（詳情參見地方性銀行異地存款將受限），2021年第一季度起將地方法人銀行吸收異地存款情況納入宏觀審慎評估。

（一）關(guān)于防范化解重大金融風(fēng)險

2021年8月17日，中央財經(jīng)委第十次會議召開（詳情參見中央重磅定調(diào)防范化解重大金融風(fēng)險工作），會議上一行兩會、發(fā)改委和財政部做了《關(guān)于防范化解重大金融風(fēng)險、做好金融穩(wěn)定發(fā)展工作問題的匯報》。《中國金融穩(wěn)定報告2021》進(jìn)一步對防范化解重大金融風(fēng)險進(jìn)行了討論。

1、目前防范化解重大金融風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)取得的成果

防范化解重大風(fēng)險是十九大報告（2017年10月18日）明確提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一（另外兩個是精準(zhǔn)脫貧、污染防治），2018年9月金融委牽頭一行兩會發(fā)布《防范化解金融風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動方案（2018-2020年）》，中央財經(jīng)委第十次會議對防范化解重大金融風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)的定性為“取得階段性成果”。這些階段性成果主要包括控制宏觀杠桿率過快上升勢頭、各類高風(fēng)險機(jī)構(gòu)得到有序處置、企業(yè)債務(wù)和不良資產(chǎn)等重點(diǎn)領(lǐng)域信用風(fēng)險得到穩(wěn)妥化解、影子銀行和交叉金融業(yè)務(wù)風(fēng)險（影子銀行規(guī)模較歷史峰值壓降約20萬億元）、房地產(chǎn)金融化泡沫化風(fēng)險、地方政府債務(wù)風(fēng)險、全面治理互聯(lián)網(wǎng)金融和非法集資等風(fēng)險、金融業(yè)對外開放、強(qiáng)化對金融控股公司以及系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等方面。

以高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)處置為例，2021年2月7日北京一中院裁定宣告包商銀行破產(chǎn)；2020年7月錦州銀行財務(wù)重組與增資擴(kuò)股工作完成；2020年7月監(jiān)管部門依法接管天安財險等9家金融機(jī)構(gòu)；2020年3月法院宣告合計占華信集團(tuán)逾95%資產(chǎn)規(guī)模的主要核心企業(yè)整體合并破產(chǎn)；2020年2月安邦集團(tuán)接管工作如期結(jié)束等。

再以企業(yè)債務(wù)風(fēng)險為例，央行發(fā)布了金融控股公司和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)一系列相關(guān)政策文件以及監(jiān)測并處置了大型企業(yè)債務(wù)風(fēng)險（如北大方正、清華紫光、華晨汽車、海航集團(tuán)、華夏幸福、河南永煤、恒大集團(tuán)等）。

2、做好常態(tài)化金融風(fēng)險防范化解工作

中央財經(jīng)委第十次會議亦提出繼續(xù)做好重大金融風(fēng)險防范化解工作，并更加強(qiáng)調(diào)“處理好穩(wěn)增長和防風(fēng)險的關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險”、“防止在處置其他領(lǐng)域風(fēng)險過程中引發(fā)次生金融風(fēng)險”以及“落實(shí)地方黨政同責(zé)，壓實(shí)各方責(zé)任”。因此后續(xù)將更突出機(jī)制建設(shè)，持續(xù)遏制各類風(fēng)險反彈回潮、健全金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，增強(qiáng)金融體系自身抗風(fēng)險能力。

（二）央行金融機(jī)構(gòu)評級

央行自2017年開始對所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評級，2018年開始按季度進(jìn)行評級、每年度至少開展一次現(xiàn)場評級，并根據(jù)評級結(jié)果區(qū)分各類金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險隱患程度。具體來看，評級結(jié)果分為11級，分別為1-10級和D級，級別越高表示機(jī)構(gòu)的風(fēng)險越大。其中，評級結(jié)果1-5級為“綠區(qū)”、評級結(jié)構(gòu)6-7級為“黃區(qū)”、評級結(jié)果8-D級為“紅區(qū)”。“綠區(qū)”和“黃區(qū)”機(jī)構(gòu)可視為在安全邊界內(nèi)。

其中，在評級結(jié)果為8級（含）以上的金融機(jī)構(gòu)，為高風(fēng)險機(jī)構(gòu)，在金融政策支持、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、再貸款授信等方面采取更為嚴(yán)格的約束措施。

1、高風(fēng)險機(jī)構(gòu)：城商行13家，農(nóng)村機(jī)構(gòu)271家，四省市無高風(fēng)險機(jī)構(gòu)

（1）大型銀行、外資銀行、民營銀行的評級結(jié)果較好，無高風(fēng)險機(jī)構(gòu)。

（2）130家參評的城商行中，10%（即13家）為高風(fēng)險機(jī)構(gòu)。

（3）目前122家村鎮(zhèn)銀行為高風(fēng)險機(jī)構(gòu)，271家農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（含農(nóng)商行、農(nóng)合行和農(nóng)信社）為高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)。

（4）從區(qū)域分布來看，浙江、福建、江西、上海等地區(qū)轄內(nèi)無高風(fēng)險機(jī)構(gòu)，遼寧、甘肅、內(nèi)蒙古、河南、山西、吉林、黑龍江等地區(qū)高風(fēng)險機(jī)構(gòu)數(shù)量較多。

2、推動地方政府和監(jiān)管部門一起處置高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)

（1）央行會定期向地方政府發(fā)送風(fēng)險提示函，同時向相關(guān)監(jiān)管部門通報高風(fēng)險機(jī)構(gòu)情況，推動地方政府和監(jiān)管部門分類施策、精準(zhǔn)拆彈。

（2）央行向評級對象“一對一”通報評級結(jié)果、主要的風(fēng)險和問題，約談高管、下發(fā)風(fēng)險提示函和評級意見書、提出整改建議，并對癥提出諸如補(bǔ)充資本、壓降不良資產(chǎn)、控制資產(chǎn)增長、降低杠桿率、限制重大授信和交易、限制股東分紅、更換經(jīng)營管理層、完善公司治理和內(nèi)部控制等要求。

（三）房地產(chǎn)貸款集中度管理制度：供給側(cè)的宏觀審慎政策工具

1、此前我國一直將最低首付比（等效于貸款價值比）等需求側(cè)工具作為主要調(diào)控手段，供給側(cè)的工具較為匱乏，而房地產(chǎn)貸款集中度管理（詳情參見房地產(chǎn)貸款集中度政策剖析）算是對供給側(cè)宏觀審慎政策工具的突破。實(shí)際上，根據(jù)IMF2018年的統(tǒng)計，全球有至少39個國家將償債收入比（DSTI）納入宏觀審慎政策工具圖書館，運(yùn)用貸款價值比（LTV）管理房地產(chǎn)金融風(fēng)險。此外，一些經(jīng)濟(jì)體還通過調(diào)整逆周期資本緩沖、房地產(chǎn)貸款風(fēng)險權(quán)重、風(fēng)險敞口限制等控制房地產(chǎn)貸款增長。

2、房地產(chǎn)貸款集中度管理制度并非一刀期，而是體現(xiàn)出一定靈活性：（1）過渡期根據(jù)情況可以適當(dāng)延長；（2）不同地區(qū)可以在第三、四、五檔基準(zhǔn)上按照2.50個百分點(diǎn)的增減幅度靈活調(diào)整；（3）資管新規(guī)過渡期內(nèi)回表的房地產(chǎn)貸款不納入統(tǒng)計范圍。

（四）對問題金融機(jī)構(gòu)和防范化解金融風(fēng)險的進(jìn)一步討論

《中國金融穩(wěn)定報告2021》對問題金融機(jī)構(gòu)和防范化解金融風(fēng)險的討論散落在多個專題中，如首次披露包商銀行的處置過程、對金融機(jī)構(gòu)問題股東以及對最后貸款人機(jī)制和存款保險制度進(jìn)行討論等。

1、首次披露包商銀行的風(fēng)險成因和處置過程

（1）包商銀行擁有員工10171人，自2011年北京分行成立后，包商銀行總行高管、核心部門陸續(xù)遷至北京，北京成為包商銀行實(shí)際總部所在地。

（2）自1998年開始，“明天系”陸續(xù)通過增資擴(kuò)股和受讓股權(quán)等方式不斷提高其在包商銀行的股權(quán)比例，截至2019年5月末有35戶“明天系”企業(yè)共持有包商銀行89.27%的股權(quán)，期間“明天系”通過虛構(gòu)業(yè)務(wù)，以應(yīng)收款項(xiàng)投資、對公貸款、理財產(chǎn)品等多種交易形式，共占用包商銀行資金逾1500億元（占當(dāng)時包商銀行總資產(chǎn)的30%左右）。

（3）2017年開始，包商銀行風(fēng)險逐步暴露，2018年開始“明天系”占款基本全部惡化為不良，外部融資條件不斷惡化，戰(zhàn)略重組受各種因素影響難以推動。

（4）包商銀行事件影響面較廣，其不僅擁有員工數(shù)量達(dá)1017人，還擁有約473.16萬戶（個人客戶466.77萬戶、企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)客戶6.36萬戶），同業(yè)負(fù)債規(guī)模超3000億元（涉及全國約7000家交易對手），資不抵債金額達(dá)到2200億元，機(jī)構(gòu)更是遍布于北京、深圳、寧波與成都等地。為此，央行會同銀保監(jiān)會提出了“新設(shè)1家銀行收購承接業(yè)務(wù)+包商銀行破產(chǎn)清算”的處置方案。其中，未受保障債權(quán)及包商銀行股東權(quán)益留存于包商銀行。

2、金融機(jī)構(gòu)問題股東（實(shí)控人）的處置啟示

（1）金融管理部門在處置高風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐中，也總結(jié)了金融機(jī)構(gòu)問題股東或問題實(shí)控人的主要問題，如通過構(gòu)建“隱蔽+分散”的控制結(jié)構(gòu)來規(guī)避監(jiān)管獲得控制權(quán)、通過代理人等方式刻意規(guī)避或架空公司治理和內(nèi)部控制機(jī)制、以關(guān)聯(lián)交易掏空金融機(jī)構(gòu)以及風(fēng)險長期隱藏導(dǎo)致處置較為困難等。

（2）產(chǎn)生以上問題的根源在于問題股東控制金融機(jī)構(gòu)的動機(jī)不純、金融監(jiān)管有效性有待提升（如對股東資質(zhì)的穿透審查力度不足等）、金融管理部門缺乏必要的處置權(quán)力（如減記股東股權(quán)或責(zé)令股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)的強(qiáng)制性等）以及司法實(shí)踐有待加強(qiáng)（如關(guān)聯(lián)企業(yè)合并破產(chǎn)制度規(guī)范不夠明確）等。因此在具體政策建議上，《中國金融穩(wěn)定報告2021》也強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格股東準(zhǔn)入和持續(xù)監(jiān)管、研究探索風(fēng)險處置中的股權(quán)減記以及進(jìn)一步推動實(shí)質(zhì)合并破產(chǎn)的司法實(shí)踐等。

3、建立更加嚴(yán)格規(guī)范的最后貸款人機(jī)制

這一部分體現(xiàn)出央行對目前的最后貸款機(jī)制還是有點(diǎn)意見，主要體現(xiàn)在央行的最后貸款人職能泛化、權(quán)責(zé)不對稱等方面。

（1）1797年弗朗西斯.巴林在《關(guān)于建立英格蘭銀行的考察》中提出“最后貸款人”這一概念，隨后這一實(shí)踐在各經(jīng)濟(jì)體中多次被使用。

2011年FSB發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》，提出處置不應(yīng)只依賴公共資金，應(yīng)優(yōu)先使用事先籌集的存款保險或處置資金，或者事后從行業(yè)籌集資金來彌補(bǔ)公共資金損失。2018年FSB在《關(guān)于支持全球系統(tǒng)重要性銀行有序處置的臨時融資原則》中進(jìn)一步明確優(yōu)先使用私營部門資金、公共資金僅作為后備融資且需最小化道德風(fēng)險的原則。

（2）就我國實(shí)踐來看，最后貸款人職能明顯泛化、權(quán)責(zé)不對稱、對使用央行資金的機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)限，金融機(jī)構(gòu)和地方政府在資金使用條件上與央行屢有博弈，因此央行提出應(yīng)建立更加嚴(yán)格規(guī)范的最后貸款人機(jī)制：

第一，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)首先以自有資金或通過市場化方式籌集的資金化解風(fēng)險，股東和實(shí)控人等應(yīng)及時補(bǔ)充資本、承擔(dān)損失，債權(quán)人依法承擔(dān)風(fēng)險處置成本。

第二，地方政府應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險處置屬地責(zé)任和維穩(wěn)第一責(zé)任，通過本級財政籌集風(fēng)險處置資金，維護(hù)良好地方金融生態(tài)。

第三，存款保險基金、其他行業(yè)保障基金必要時以適當(dāng)方式依法向風(fēng)險機(jī)構(gòu)提供資金支持或補(bǔ)償投資者損失。

第四，在以上各方盡最大努力之后，央行再提供資金支持。央行原則上只向陷入流動性風(fēng)險的金融機(jī)構(gòu)提供資金支持，且央行發(fā)放再貸款時、需嚴(yán)格落實(shí)擔(dān)保措施。同時央行作為最后貸款人可以采取限制業(yè)務(wù)活動、限制分紅、限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、限期補(bǔ)充資本、責(zé)令或限制股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)、更換管理層等方式加強(qiáng)對使用央行資金機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

4、存款保險制度已取得一定成效

2015年5月1日《存款保險條例》正式施行。2016年以來，存款保險對全國投保機(jī)構(gòu)開展風(fēng)險評價和費(fèi)率核定，即對低風(fēng)險機(jī)構(gòu)適用較低費(fèi)率，對高風(fēng)險機(jī)構(gòu)適用較高費(fèi)率。事實(shí)上近年來，存款保險的風(fēng)險處置平臺作用已有所發(fā)揮，如對包商銀行520萬儲戶、2.50萬家中小企業(yè)、5000萬元以下機(jī)構(gòu)債權(quán)給予全額保障、5000萬元以上大額債權(quán)部分保障等。

（五）健全金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)機(jī)制

和資本市場更加重視保護(hù)投資者利益一樣，前期趕快領(lǐng)域近年來面臨的合規(guī)風(fēng)險與聲譽(yù)風(fēng)險壓力逐步增大，在消費(fèi)者維權(quán)意識日益增強(qiáng)的情況下，金融管理部門亦督促金融機(jī)構(gòu)加大了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的力度，以夯實(shí)金融穩(wěn)定的微觀基礎(chǔ)。

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原標(biāo)題： 央行的這份報告含金量很高（2021年版）