作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

自2013年全面深化改革、2014年全面推廣政府與社會資本合作（PPP）模式后，市場一度認為融資平臺模式徹底終結，未來的城市發展將由政府與社會企業進行全面、大范圍的合作。

但在宏觀去杠桿、經濟周期下行的大背景下，企業投資的能力、效率都出現了顯著的下降；并且企業追求持續盈利、超額利潤的目標與地方政府的追求也存在很大程度的背離。

因此，近兩年的地方政府的投資模式再次出現了轉向，從追求與企業合作再次回到了依靠地方國資企業；兜兜轉轉后，城投再次成為了地方政府最關鍵、最核心的施政工具。未來五年的地方發展，都與地方城投息息相關；決定地方發展新高度的，將是當地城投發展的質量。

近年來，地方政府的債務負擔持續加重。在資金壓力攀升與運營管理能力缺失的情況下，城投的定位與職能確實出現了一定的問題，加之體制改革、政府購買服務、政府與社會資本合作（PPP）模式的出現，許多地方政府都開始尋求企業合作，希望通過企業投融資、管理能力、引入資源的方式，實現地方的發展。

但是，與企業合作并沒有想象的美好，反而出現了許多問題：

一是企業投資“明股實債”，并未幫助地方債務“減負”。

許多政府認為自己的負債率很高，不敢再舉債建設、希望借助企業來承擔項目杠桿。但實際上，許多企業的投資也不過是“明股實債”，需要政府進行兜底保障，只是把表面上的債務轉變成了隱性債務。從這個角度上講，企業是借政府信用在融資，并未真正降低地方政府的債務負擔。

二是企業追求持續盈利、超額利潤，總體成本大于城投。

企業的經營是追求利潤的，尤其是片區開發投資，許多企業都希望通過運作獲取超額利潤、分享地方發展收益。但是，這一點與地方政府的初衷是背離的。企業在片區開發項目上獲得的超額收益，實質上導致的是地方政府潛在的收益流失；讓企業開發的成本必然高于城投開發，可以說是得不償失。

三是大型企業只是“中間商”，具體工作還是交給市場。

許多地方政府都想引入大型企業，希望借助企業的資源實現地方的飛躍式發展。但是，企業的所謂“資源”實質上是基于商業利益形成的，并非是企業的資本；大多數情況下，企業的所謂導入資源不過是“中間商賺差價”，甚至直接交給第三方機構進行，并無法起到承諾的作用。縱觀國內成功的招商引資，還是以政府直接對接引入的質量最高，企業資源不過是錦上添花。

因此，在許多地方政府實踐過后，我們會發現地方要真正的發展還是要靠自己的主體。與其大包大攬把全部任務交給一家企業，不如把這項工作交給城投，然后不斷分解目標任務，將每項專業化的工作交給專業主體來做。

在這個過程中，地方政府不僅節省了資金成本，還可以靈活的隨時根據目標調整任務，做到城市發展與政府施政相統一，真正是“求人不如求己”。

基建投資改革，城投堪當大任

從國家層面上來說，其實也注意到了這些趨勢。因此，最新的市場化改革思維與過去出現了很大變化：從過去的直接交給市場主體，變成了市場化運作；即從政府交給社會企業運作，轉變成了國有資本承接政府職能、以市場化的模式實施。

如今，無論是《政府投資條例》還是地方專項債券等政策性金融工具的出臺，都將城投作為地方發展的重點主體之一；發改委也重新開始鼓勵城投市場化轉型、發行政策性的專項企業債券。

因此，在未來的發展中，國資公司才是發展的核心與重點，是內循環時代的發展新動能。在城市發展領域，城投也將是當之無愧的主角。在市場化的思維下，以城投為發展主體，并采用市場化發展的模式、國企改革的思維，實現地方發展與兼顧公益性的目標。

地區競爭加速，資本運作是關鍵

在未來地方發展以市場化運作為主、城投為主要平臺的大背景下，地方發展的“加速度”與城投的發展息息相關。但在內循環加速的情況下，地區間的發展競爭日益激烈，許多地區的發展進入了競爭階段。誰能跑贏對手，就能實現真正的贏家通吃；無論是產業發展還是吸引人口，都是如此。

在這樣的大背景下，城投也開始走上了相互競爭的道路。誰發展的質量更好、資本運作的水平更高，得到了市場資源、金融資源也就越多；獲得資源越多的城投，可以市場化運作的項目也就越多，促使整個地區的高質量發展。

因此，未來五年將是比拼城投發展質量的關鍵時刻。正如國資與政府向來二位一體一樣，城投興則城市興，城投弱則地區弱。

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原標題： “十四五”，比拼城投發展質量的關鍵時刻