據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2020年7月15日，2020年惠州共發(fā)生74宗土地交易；通過(guò)對(duì)這74宗土地分析得出：

1. 土地獲取路徑：通過(guò)招拍掛（拍賣(mài)）獲得土地為66宗，通過(guò)投標(biāo)獲得土地為8宗，目前惠州招拍掛仍是土地獲取的主要途徑；

2. 合作開(kāi)發(fā)模式：惠州74宗土地交易中合作模式明確為村企合作的17宗，返還物業(yè)+貨幣補(bǔ)償?shù)挠?1宗，這里有一部分是舊村改造；

3. 土地面積：開(kāi)發(fā)面積在5萬(wàn)平方米以上的有20宗（其中10萬(wàn)平以上的為5宗），2萬(wàn)平-5萬(wàn)平的有25宗，2萬(wàn)平方米以下的有29宗（其中1萬(wàn)平以上的有17宗）。

綜上，目前惠州土地獲取的主要路徑仍是招拍掛，土地面積2萬(wàn)平及以下宗地占比為39%，小地塊項(xiàng)目開(kāi)發(fā)占比較高；而項(xiàng)目合作開(kāi)發(fā)模式——村企合作成為惠州2020年上半年最大的熱點(diǎn)。

今年惠州土地供應(yīng)計(jì)劃為(一級(jí)土地市場(chǎng))49宗，涉及土地面積約243萬(wàn)平；土地市場(chǎng)的重點(diǎn)仍是以政府進(jìn)行土地收儲(chǔ)、掛牌、出讓為主。惠州土地市場(chǎng)仍然處于增量階段，土地獲取的主要途徑為招拍掛，因此目前惠州“三舊”改造、村企合作項(xiàng)目還不算緊迫。

惠州“三舊”改造處于起步階段，從2010年開(kāi)始惠州市根據(jù)省政府《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見(jiàn)》（粵府〔2009〕78號(hào)）和省政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)省國(guó)土資源廳關(guān)于“三舊”改造工作的實(shí)施意見(jiàn)（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕122號(hào)）等有關(guān)規(guī)定針對(duì)惠州的三舊改造工作逐步制定“三舊”改造的政策，如《惠州市人民政府關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)》(惠府[2010]98號(hào))、《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見(jiàn)》(惠府[2011]78號(hào))、《惠州市土地集約利用考核辦法（試行）的通知》（惠府辦[2011]69號(hào)]）。

后續(xù)惠州進(jìn)一步完善了“三舊”改造的相關(guān)政策，如《惠州市“三舊”改造協(xié)議出讓繳交土地出讓金辦法》（惠府辦[2017]36號(hào)]）、《關(guān)于明確“三舊”改造項(xiàng)目涉及無(wú)償移交15%比例公建公益性用地有關(guān)問(wèn)題的通知》（惠州國(guó)土資[2018]167號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)土地征收征用盤(pán)整補(bǔ)償及出讓項(xiàng)目評(píng)審管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》(惠府辦[2020]1號(hào))，但是目前《惠州市“三舊”改造實(shí)施辦法》仍處于征求意見(jiàn)稿階段，暫未正式實(shí)行。

惠州市招拍掛拿地是主流，“三舊”改造仍處于起步階段，相關(guān)的政策規(guī)定仍不完善，因此房地產(chǎn)公司更傾向于一級(jí)市場(chǎng)拿地以及村企合作開(kāi)發(fā)留用地。

1. 從機(jī)構(gòu)編制上看，城市更新協(xié)會(huì)是國(guó)土空間協(xié)會(huì)的分支，目前只有仲愷高新區(qū)成立了專(zhuān)門(mén)的城市更新發(fā)展中心，其他地區(qū)包括市里還是自然資源局下設(shè)三舊辦。

2. 從政策上看，惠州市惠陽(yáng)區(qū)頒布了《惠州市惠陽(yáng)區(qū)“三舊”改造實(shí)施暫行辦法》（惠陽(yáng)府辦[2018]26號(hào)），其它地區(qū)出臺(tái)了征求意見(jiàn)稿，如《惠州市惠城區(qū)舊村莊更新改造實(shí)施辦法（意見(jiàn)稿）》，惠州市在2020年上半年出臺(tái)了關(guān)于標(biāo)圖建庫(kù)的意見(jiàn)以及材料示范文本等文件：《關(guān)于加強(qiáng)土地征收征用盤(pán)整補(bǔ)償及出讓項(xiàng)目評(píng)審管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》(惠府辦[2020]1號(hào))、《關(guān)于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收工作實(shí)施細(xì)則（試行）》（惠市住建[2020]8號(hào)）、《惠州市“三舊”改造項(xiàng)目標(biāo)圖建庫(kù)申請(qǐng)及審批指引等九個(gè)操作指引文件的通知》(惠市自然資函[2020]47號(hào))、《關(guān)于規(guī)范惠州市“三舊”改造用地報(bào)批工作的通知》（惠市自然資源函[2020]1066號(hào)），表明政府開(kāi)始重視“三舊”改造業(yè)務(wù)。

3. 惠州城市更新可以重點(diǎn)關(guān)注仲愷高新區(qū)。惠州仲愷高新區(qū)頒布了《仲愷高新區(qū)城市更新項(xiàng)目監(jiān)督管理暫行辦法》（惠仲更新發(fā)[2018]4號(hào)），其他區(qū)暫未有城市更新的政策發(fā)布。同時(shí)惠州仲愷高新區(qū)有17個(gè)標(biāo)段城市更新項(xiàng)目正在落實(shí)，截止2020年8月18日，已有7個(gè)標(biāo)段招標(biāo)，剩余的10個(gè)標(biāo)段預(yù)計(jì)在八月份會(huì)落地。惠州仲愷城市更新會(huì)隨著17個(gè)標(biāo)段的不斷推進(jìn)，在政策上不斷完善，并為惠州其他區(qū)后續(xù)開(kāi)發(fā)城市更新提供參考和借鑒。

2020年7月7日，惠州市惠城區(qū)自然資源局發(fā)布《關(guān)于暫停實(shí)施留用地村企合作招取前期服務(wù)單位相關(guān)工作的通知》：“……為了進(jìn)一步規(guī)范留用地村企合作前期服務(wù)單位招投標(biāo)工作，現(xiàn)請(qǐng)各鎮(zhèn)（街）在上述整改工作完成前暫停實(shí)施留用地村企合作前期服務(wù)單位招投標(biāo)工作，恢復(fù)時(shí)間另行通知”。

1. 前期服務(wù)單位糾紛

惠州留用地村企合作選取前期服務(wù)單位需通過(guò)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）農(nóng)村“三資”產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺(tái)進(jìn)行招標(biāo)。目前前期服務(wù)單位與村之間存在下列問(wèn)題：

（1）部分合同約定如果前期服務(wù)單位不能成為最后合作主體，那么在退出機(jī)制中的約定常常會(huì)加重村里的責(zé)任，導(dǎo)致前期服務(wù)商退出時(shí)，村沒(méi)有能力承擔(dān)合同約定的違約責(zé)任，易導(dǎo)致該項(xiàng)目后續(xù)開(kāi)發(fā)進(jìn)度的拖延、甚至導(dǎo)致項(xiàng)目擱置。

（2）部分合同提前約定前期服務(wù)單位摘地的價(jià)格，若實(shí)際摘地價(jià)格超過(guò)約定價(jià)格則村應(yīng)該返還超額的部分給前期服務(wù)單位，前期服務(wù)單位的這一約定存在排除其他競(jìng)爭(zhēng)者的情況。

（3）村與開(kāi)發(fā)商商議的條件未公開(kāi)化、透明化。——村與前期服務(wù)單位合作的部分條件未能及時(shí)對(duì)村民公開(kāi)，導(dǎo)致村民的權(quán)益受到損害，激化村民與村集體、前期服務(wù)單位矛盾。

（4）前期服務(wù)單位對(duì)項(xiàng)目的投入與退出收回的成本差距明顯，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商不愿意退出（備注：由于前期投入較多，后續(xù)退出的補(bǔ)償較少，前期服務(wù)商后續(xù)主動(dòng)退出的意愿不強(qiáng)）。

2. 經(jīng)濟(jì)利益的原因

通過(guò)招拍掛公告和土地留用地公告，可以得出惠州留用地招標(biāo)的價(jià)格與招拍掛出讓的價(jià)格存在一定的差距，惠州留用地的樓面地價(jià)普遍比招拍掛的樓面地價(jià)低。

3. 小規(guī)模開(kāi)發(fā)帶來(lái)的弊端

截止7月15日，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，惠州市開(kāi)發(fā)面積2萬(wàn)平米以下的項(xiàng)目數(shù)量占比約39%，片區(qū)化不利于后續(xù)的規(guī)劃和片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的整體安排。同時(shí)也不利于該區(qū)建筑規(guī)劃風(fēng)貌的統(tǒng)一，且片區(qū)化、單一化帶來(lái)村民未來(lái)收入難以保障問(wèn)題。

仲愷高新區(qū)村企合作沒(méi)有叫停，但發(fā)展趨勢(shì)分析如下：

1. 政府會(huì)更加重視規(guī)范村企合作

惠州市各個(gè)區(qū)村企合作開(kāi)發(fā)的模式不同。例如在惠陽(yáng)區(qū)村企合作的招標(biāo)公告中就表明：中標(biāo)人不是本項(xiàng)目原意向合作方，應(yīng)當(dāng)自收到《成交確認(rèn)通知書(shū)》之日起10個(gè)工作日內(nèi)與原意向合作方就其前期工作投入各項(xiàng)費(fèi)用、投資回報(bào)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及解除其與原與招標(biāo)人前期簽訂的合作開(kāi)發(fā)合同或意向合同（協(xié)議）等問(wèn)題進(jìn)行溝通協(xié)商，達(dá)成一致，并承擔(dān)上述各項(xiàng)費(fèi)用即補(bǔ)償，否則取消其中標(biāo)資格，沒(méi)收投標(biāo)保證金。因此，對(duì)于如何平衡中標(biāo)人與原意向合作方的權(quán)益，相信政府會(huì)對(duì)村企合作的模式進(jìn)一步規(guī)范。

2. 成片、連片開(kāi)發(fā)成為趨勢(shì)

根據(jù)惠州74宗土地出讓的情況，2萬(wàn)平以下的宗地占比為39%，小地塊的占比較多，小地塊的單獨(dú)開(kāi)發(fā)不利于區(qū)域的整體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施的安排，后續(xù)成片或者連片開(kāi)發(fā)將成為趨勢(shì)。現(xiàn)惠州仲愷新區(qū)劃分了十七個(gè)標(biāo)段做城市更新，該區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施將更加完善、科學(xué)。

3. 物業(yè)分配與貨幣補(bǔ)償為主，但政府鼓勵(lì)的作價(jià)入股等其它方式改造，希望給村民帶來(lái)更長(zhǎng)遠(yuǎn)利益

根據(jù)惠州74宗土地出讓的情況，物業(yè)分配與貨幣補(bǔ)償是合作的重要內(nèi)容，考慮到村與村民的后續(xù)發(fā)展問(wèn)題，作價(jià)入股的方式更能給村、村民帶來(lái)穩(wěn)定的收益，因此，政府應(yīng)鼓勵(lì)村企合作以作價(jià)入股的方式進(jìn)行。

2019年6月27日，仲愷高新區(qū)管委會(huì)辦公室發(fā)布了《仲愷大道沿線城市更新工作的實(shí)施意見(jiàn)》（惠仲委辦〔2019〕14號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》）文件，提出“以仲愷大道沿線9.7平方公里共17個(gè)城市更新單元為重點(diǎn)，推進(jìn)仲愷大道沿線成片連片改造。” 《實(shí)施意見(jiàn)》分別從總體要求、實(shí)施要求、基本流程、補(bǔ)償方式、意向主體義務(wù)和改造主體義務(wù)六個(gè)方面對(duì)仲愷大道沿線城市更新工作做出具體規(guī)定。截止至2020年8月18日，17個(gè)城市更新單元已有7個(gè)中標(biāo)。

政府主導(dǎo)、多方參與，以仲愷大道沿線9.7平方公里共17個(gè)城市更新單元為重點(diǎn)，推進(jìn)仲愷大道沿線成片連片改造。更新的范圍不僅包括“三舊”改造，還有國(guó)有土地房屋征收以及集體土地房屋征收，屬典型的混合式改造。仲愷城市更新基本流程如下：

1. 前期工作。包括劃定城市更新單元、開(kāi)展城市更新單元調(diào)查、征集權(quán)利主體意愿和加強(qiáng)“兩違”管控等工作；其中，舊廠房應(yīng)取得100%權(quán)利主體同意；舊村莊、留用地涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的，取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，以及取得三分二以上戶(hù)代表同意；舊城鎮(zhèn)應(yīng)取得90%以上權(quán)利主體同意。

2. 簽訂意向。在掛牌確定改造主體前，與有意向并符合要求的企業(yè)簽訂意向協(xié)議，確定意向主體；意向主體的選取流程為：企業(yè)申報(bào)→區(qū)城市更新發(fā)展中心資格審查并提出初審意見(jiàn)→仲愷大道沿線城市更新聯(lián)席會(huì)議審定，簽訂意向協(xié)議確定意向主體。

3. 確定改造主體。由區(qū)城市更新發(fā)展中心編制更新單元改造方案，各相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)審核改造成本，項(xiàng)目改造方案經(jīng)區(qū)管委會(huì)批準(zhǔn)后，國(guó)土部門(mén)委托區(qū)公共資源交易中心公開(kāi)掛牌選取改造主體；

4. 實(shí)施與監(jiān)管。區(qū)國(guó)土資源分局根據(jù)搬遷補(bǔ)償進(jìn)度，分期供地、區(qū)相關(guān)職能部門(mén)分別與改造主體簽訂市政、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)管協(xié)議；區(qū)國(guó)土資源分局負(fù)責(zé)加快開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃調(diào)整和用地報(bào)批，銜接國(guó)土空間宗地總體規(guī)劃編制和實(shí)施監(jiān)督平臺(tái)搭建。

1. 政府前期參與有助于解除規(guī)劃難、拆遷難的問(wèn)題；根據(jù)《實(shí)施意見(jiàn)》相關(guān)規(guī)定，政府和改造主體聯(lián)合開(kāi)展搬遷安置談判。

2. 有助于縮短舊改的時(shí)間；《實(shí)施意見(jiàn)》的目標(biāo)，用3年時(shí)間，基本完成仲愷大道沿線城市更新。

3. 有助于統(tǒng)籌平衡，平衡整體的空間規(guī)劃，平衡整體成本支出費(fèi)用，有助于風(fēng)貌設(shè)計(jì)。

1. 從廣州和東莞的情況來(lái)看，舊改拆遷趨勢(shì)為一區(qū)一策，或者一村一策，仲愷上述十七個(gè)單元因是政府主導(dǎo)，拆遷方案與市場(chǎng)主導(dǎo)模式有所不同。

政府主導(dǎo)的拆遷談判中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是根據(jù)具體的政策規(guī)定——《惠州市“三舊”改造用地協(xié)議出讓繳交土地出讓金辦法》（惠府辦[2017]36號(hào)）、《惠州市集體土地征收與補(bǔ)償暫行辦法》（惠府[2017]189號(hào)）、《仲愷大道沿線城市更新單元補(bǔ)償安置實(shí)施方案》（惠仲更新聯(lián)席辦[2019]9號(hào)）等。市場(chǎng)主導(dǎo)模式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的談判空間較大，政府主導(dǎo)模式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有政策規(guī)定了，談判的空間較小。因此需要平衡政府主導(dǎo)的拆遷談判的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，才能更好推動(dòng)城市更新單元的拆遷談判。

（《仲愷大道沿線城市更新單元補(bǔ)償安置實(shí)施方案》附件1）

（《仲愷大道沿線城市更新單元補(bǔ)償安置實(shí)施方案》附件2）

2. 村民對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)期望值較高，政府資金壓力不小。

《實(shí)施意見(jiàn)》相關(guān)規(guī)定，對(duì)已納入“三舊”改造標(biāo)圖建庫(kù)范圍，舊村莊、舊城鎮(zhèn)權(quán)利主體合法權(quán)益的補(bǔ)償原則上為“拆一賠一”，超出合法權(quán)益部分，依據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院590號(hào)令）、《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》（建房[2011]77號(hào)）及《惠州市集體土地征收與補(bǔ)償暫行辦法》（惠府[2017]189號(hào)）等相關(guān)政策補(bǔ)償。以貨幣補(bǔ)償?shù)模粗賽鸶咝聟^(qū)中心區(qū)商品房均價(jià)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。而符合“三舊”改造標(biāo)圖建庫(kù)范圍但不參與城市更新單元改造工作的，按照政府征收的方式進(jìn)行補(bǔ)償。

村民對(duì)于拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)期望值較高，而意向主體墊付了部分資金（5000元/畝），按照補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，可能與村民的期望值存在差異，政府后續(xù)也需要大量資金推進(jìn)拆遷談判。

3. 開(kāi)發(fā)商前期支付資金產(chǎn)生的融資成本問(wèn)題以及開(kāi)發(fā)成本核算問(wèn)題。

《實(shí)施意見(jiàn)》相關(guān)規(guī)定，意向主體需按照5000元/畝的標(biāo)準(zhǔn)墊付城市更新前期工作經(jīng)費(fèi)，若意向主體未能成為改造主體，前期工作經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政審核后無(wú)息返還。因此，開(kāi)發(fā)商作為意向主體在簽訂意向協(xié)議后，需要支付大量的資金作為城市更新前期工作經(jīng)費(fèi)，考慮到拆遷談判的周期，開(kāi)發(fā)商需要承擔(dān)巨大的融資成本。

政府主導(dǎo)的拆遷談判和拆遷補(bǔ)償，若意向主體成為改造主體，其中對(duì)于拆遷補(bǔ)償部分的成本核算，是打算參與惠州仲愷城市更新項(xiàng)目的房地產(chǎn)企業(yè)需要考慮的問(wèn)題。