破產(chǎn)立案與受理的改革思路

——兼論《九民紀(jì)要》的新規(guī)則

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士后研究人員 李忠鮮

各位領(lǐng)導(dǎo)、嘉賓，大家好。我是今天這一組最特殊的一位，前面的法官提供了很多寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我今天向各位報(bào)告的題目是《破產(chǎn)立案與受理的改革思路》，我的研究基礎(chǔ)主要是最高人民法院最近幾年頒布的和破產(chǎn)立案受理相關(guān)的文件、最高院對(duì)相關(guān)文件做出的解讀，還有地方各級(jí)法院對(duì)破產(chǎn)立案受理程序的理解和做法。在這個(gè)基礎(chǔ)上，我梳理出了一個(gè)大致的司法改革思路供大家參考。

我報(bào)告主要分為三個(gè)部分，第一部分是從破產(chǎn)立案難的制度成因來(lái)講。第二部分是破產(chǎn)立案機(jī)制改革的起點(diǎn)，改革的基礎(chǔ)是《企業(yè)破產(chǎn)法》第二條和第十條的相關(guān)規(guī)定，還有破產(chǎn)法司法解釋一的相關(guān)規(guī)定，在此基礎(chǔ)上，第三個(gè)部分我將分析“立-審-破”分離的改革機(jī)制和思路。

首先，為什么我被安排在這個(gè)“府院聯(lián)動(dòng)與營(yíng)商環(huán)境”的分會(huì)場(chǎng)，我想可能這個(gè)主題還是跟營(yíng)商環(huán)境密切相關(guān)的。我們都知道，債務(wù)債權(quán)關(guān)系長(zhǎng)期得不到處理并不符合市場(chǎng)主體預(yù)期，進(jìn)而影響到營(yíng)商環(huán)境，因?yàn)槠飘a(chǎn)立案的便捷程度直接決定了市場(chǎng)主體退出機(jī)制改革的成敗。從破產(chǎn)法治的改革方向上看，完善破產(chǎn)立案受理制度是緩解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力的一劑良藥，然而由于我國(guó)破產(chǎn)文化的缺失、相關(guān)立法的粗疏和傳統(tǒng)觀念對(duì)破產(chǎn)的抵觸心理，破產(chǎn)案件的申請(qǐng)率低和受理難的問(wèn)題成了當(dāng)前破產(chǎn)審判業(yè)務(wù)的瓶頸。這主要出于以下三個(gè)原因：

第一，是立法上面的空白和缺漏，在座的法官應(yīng)該很了解，尤其在“破申”案號(hào)的提法出來(lái)之前，因?yàn)椤镀髽I(yè)破產(chǎn)法》并沒(méi)有規(guī)定人民法院破產(chǎn)立案審查的具體程序，這導(dǎo)致各級(jí)法院在實(shí)踐中的做法差別較大，有一些是主動(dòng)召集當(dāng)事人進(jìn)行辯論和舉證，有點(diǎn)類似美國(guó)破產(chǎn)法上的聽(tīng)證程序，另外一些法院采取書面審查的方式，這導(dǎo)致破產(chǎn)立案受理的標(biāo)準(zhǔn)不一致。第二個(gè)原因，正如剛才發(fā)言的于淼法官和廣西的孫翔法官所提到的，我國(guó)破產(chǎn)文化的培育不足，具體來(lái)說(shuō)就是大家對(duì)破產(chǎn)保護(hù)理念的認(rèn)識(shí)不足，所以在申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)遲疑不決。第三個(gè)原因是來(lái)自法院內(nèi)部和外部的測(cè)評(píng)壓力，因?yàn)槠飘a(chǎn)案件受理之后會(huì)涉及一系列的職工安置的問(wèn)題以及財(cái)產(chǎn)變賣的問(wèn)題，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定，所以法院在受理的時(shí)候會(huì)面臨極大的壓力。這一系列因素共同塑造了破產(chǎn)制度使用率不高的現(xiàn)象。

為了解決這一問(wèn)題，最高人民法院發(fā)布了多個(gè)政策性文件，取得了初步成效。尤其是在2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的前后，先后出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于破產(chǎn)案件立案受理有關(guān)問(wèn)題的通知》《最高人民法院關(guān)于依法開(kāi)展破產(chǎn)案件審理積極穩(wěn)妥推進(jìn)破產(chǎn)企業(yè)救治和清算工作的通知》《全國(guó)法院破產(chǎn)審判工作會(huì)議紀(jì)要》等政策性文件，我后面會(huì)把具體的內(nèi)容詳細(xì)的給大家介紹一下。這些司法政策性文件與此前頒布的《<企業(yè)破產(chǎn)法>解釋（一）》形成合力，大幅度地推進(jìn)了破產(chǎn)案件受理工作，使得破產(chǎn)啟動(dòng)難的問(wèn)題得到了較大的緩解。然而，通過(guò)與市場(chǎng)化程度更高的國(guó)家對(duì)破產(chǎn)法的使用率進(jìn)行對(duì)比可知，我國(guó)的破產(chǎn)立案率仍然存在較大的提升空間。2019年，最高人民法院發(fā)布的《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《九民紀(jì)要》）承襲了上述司法解釋和政策性文件的精神，進(jìn)一步督促人民法院在破產(chǎn)立案階段行使受理、移送和審查職能時(shí)，要求不得對(duì)破產(chǎn)事件本身作價(jià)值判斷，不得將法外因素作為破產(chǎn)案件的前置受理?xiàng)l件。

下面我來(lái)給大家介紹一下破產(chǎn)立案改革的起點(diǎn)，我國(guó)破產(chǎn)受理機(jī)制的改革起點(diǎn)是《企業(yè)破產(chǎn)法》及其司法解釋中的立案審查制。首先，根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第二條所規(guī)定，能夠適用企業(yè)破產(chǎn)法的這些企業(yè)是不能清償?shù)狡趥鶆?wù)或者明顯缺乏清償能力，這一條相當(dāng)于把受理案件的范圍框死了，所以導(dǎo)致各地法院受理的時(shí)候遲疑不決。第二個(gè)，此后頒布的以案件受理為核心內(nèi)容的《解釋一》對(duì)受理?xiàng)l件作了詳細(xì)說(shuō)明，又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)實(shí)質(zhì)要件的要求，形成了破產(chǎn)立案-破產(chǎn)審理的二元構(gòu)造。雖然《解釋一》界定了法定受理標(biāo)準(zhǔn)中的“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)”“資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)”和“明顯缺乏清償能力”等關(guān)鍵概念，為人民法院判斷破產(chǎn)原因提供了規(guī)則指引，但從本質(zhì)上看，其解釋對(duì)象仍然是破產(chǎn)原因，仍舊遵循的是破產(chǎn)立案-破產(chǎn)審理的二元構(gòu)造。所以在受理的時(shí)候，為法院的消極受理提供了一個(gè)制度依據(jù)。

值得關(guān)注的是，在《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的立案審查制之下，立案與受理的語(yǔ)義上的區(qū)別也引發(fā)了爭(zhēng)議。不知道在座的法官中有多少會(huì)認(rèn)為破產(chǎn)立案和破產(chǎn)受理是同一個(gè)意思，或者說(shuō)認(rèn)為他們只是一個(gè)文字游戲。我翻看了一些案例，在廣州市中級(jí)人民法院審理的一個(gè)案件中，中院當(dāng)時(shí)就因?yàn)楫?dāng)事人收集的公司資料不足以反應(yīng)公司資不抵債的情況，所以駁回了破產(chǎn)申請(qǐng)。但是廣東省高院又駁回了一審法院的裁定，就是說(shuō)法院要先受理案件，再做實(shí)質(zhì)要件的判斷。這就關(guān)涉到以下幾個(gè)問(wèn)題：第一個(gè)是立法表述上，實(shí)在法上，無(wú)論是法律還是司法解釋，都只有“受理”的表述，而沒(méi)有“立案”的表述，那么是否意味著在破產(chǎn)法中受理與立案同義？法官平常在辦案的過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)把這兩個(gè)混用或者直接用“立案受理”這樣的表達(dá)。在文字游戲之外，爭(zhēng)議焦點(diǎn)是區(qū)分這兩個(gè)概念是否有其意義呢？其實(shí)區(qū)分的意義在民事訴訟理論上是有理論依據(jù)的，這個(gè)意義就在于明確案件受理階段的審查標(biāo)準(zhǔn)，并且根據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)確定當(dāng)事人的舉證責(zé)任。也就是說(shuō)，法律規(guī)則要在每一個(gè)階段分清楚當(dāng)事人的舉證責(zé)任，這樣才能夠確保他的訴權(quán)?！毒琶窦o(jì)要》在這個(gè)基礎(chǔ)上，主要從法院內(nèi)部來(lái)著手解決這一問(wèn)題，它強(qiáng)調(diào)是對(duì)法外因素的干擾排除。

對(duì)法律和司法解釋作出檢討后可以得出結(jié)論，《企業(yè)破產(chǎn)法》只劃分了破產(chǎn)立案和破產(chǎn)審理兩個(gè)階段，而且立案階段就需要對(duì)破產(chǎn)原因進(jìn)行審核。客觀而言，法律和司法解釋中制度設(shè)計(jì)的固有缺陷造成了立案條件高、立案難的局面，因?yàn)樵诓粎^(qū)分立案和受理時(shí)，接受材料和破產(chǎn)審理之間沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的審查程序加以區(qū)隔，這無(wú)疑提高了申請(qǐng)人的證明責(zé)任。不僅如此，破產(chǎn)立案-破產(chǎn)審理的二元構(gòu)造還對(duì)以下兩個(gè)問(wèn)題解釋造成了困難：第一，如果法院至少需要對(duì)材料作一定的審查，那么法院接收申請(qǐng)材料的程序應(yīng)該如何定義？第二，在受理階段是否需要對(duì)破產(chǎn)原因進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查？

正是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到了《企業(yè)破產(chǎn)法》中的案件受理機(jī)制掣肘了破產(chǎn)審判工作的蓬勃發(fā)展，政策制定者就順應(yīng)了民事訴訟領(lǐng)域中最為矚目的立案登記制改革的大背景。《九民紀(jì)要》、《破產(chǎn)審判工作會(huì)議紀(jì)要》發(fā)布就是民事訴訟法上的立案登記制改革在破產(chǎn)領(lǐng)域的體現(xiàn)，因?yàn)榱傅怯浉母锞褪菫榱颂岣呤芾淼馁|(zhì)效，保障當(dāng)事人便利行使訴權(quán)。

《九民紀(jì)要》在完善受理制度方面做出的實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)，《九民紀(jì)要》第107條重申了提高受理效率的根本原則，不得以破產(chǎn)申請(qǐng)材料不齊備或“影響社會(huì)穩(wěn)定”為由拒絕立案和移送，對(duì)材料不齊備的破產(chǎn)申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人在一定期限內(nèi)補(bǔ)充，對(duì)可能影響社會(huì)穩(wěn)定的破產(chǎn)申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)積極與政府部門協(xié)調(diào)相關(guān)事宜并制定處理預(yù)案。除此之外，不同于以往司法解釋和政策文件中對(duì)當(dāng)事人證明責(zé)任和申請(qǐng)材料的具體規(guī)定，《九民紀(jì)要》更加強(qiáng)調(diào)破產(chǎn)立案的便捷性和破產(chǎn)審查的嚴(yán)格性，其中最大的變化是在審查階段對(duì)案件申請(qǐng)材料的審理方式由此前的形式審查變?yōu)榱藢?shí)質(zhì)審查，突出“立-審-破”各環(huán)節(jié)的獨(dú)立性。除此之外，《九民紀(jì)要》第108條還明確了“人民法院裁定受理破產(chǎn)申請(qǐng)系對(duì)債務(wù)人具有破產(chǎn)原因的初步認(rèn)可”，以此確定了“裁定受理破產(chǎn)”的法律效力不僅僅是如《九民紀(jì)要》頒布之前一些觀點(diǎn)所認(rèn)為的“只是接受破產(chǎn)申請(qǐng)材料”，而是對(duì)債務(wù)人具有破產(chǎn)原因的認(rèn)可。

《九民紀(jì)要》提出的“立-審-破”分離的法院工作機(jī)制解決了多年來(lái)我國(guó)在破產(chǎn)申請(qǐng)審查這一問(wèn)題上的裁判分歧和學(xué)理爭(zhēng)議。事實(shí)上，這種爭(zhēng)議和分歧并不是因?yàn)榉ㄔ和镜墓ぷ魇д`或者是有意為之，雖然破產(chǎn)和普通的民事訴訟同屬訴訟程序的范疇，在20年前破產(chǎn)還屬于民事訴訟的一個(gè)小分支，但實(shí)際上大家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這兩類案件存在實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，之所以在受理時(shí)法官會(huì)遲疑不決，總是抱有謹(jǐn)慎態(tài)度，就是因?yàn)樵谖覈?guó)，破產(chǎn)受理就相當(dāng)于比較法上的所謂破產(chǎn)宣告的效力，不僅如此，在破產(chǎn)受理的時(shí)候就發(fā)生了一系列實(shí)質(zhì)性的對(duì)權(quán)利和義務(wù)的一些調(diào)整，比如說(shuō)在進(jìn)入破產(chǎn)之后，就可以行使撤銷權(quán)，然后還有管理人對(duì)于財(cái)產(chǎn)的一些把控措施，這些都是法院比較謹(jǐn)慎的一些原因。

據(jù)我觀察，近年來(lái)的破產(chǎn)審判經(jīng)驗(yàn)所凝聚的共識(shí)是，對(duì)立案申請(qǐng)材料作篩查的程序應(yīng)當(dāng)限制在合理的時(shí)間范圍內(nèi)，既要保障當(dāng)事人的時(shí)間利益，又要有足夠時(shí)間確定債務(wù)人確實(shí)存在不能支付或資不抵債的客觀情況，防止惡意的破產(chǎn)申請(qǐng)。另一方面，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到上述關(guān)于立案受理概念的根本分歧并不在于是否審查，而是在于確定在哪個(gè)階段需要對(duì)破產(chǎn)原因作實(shí)質(zhì)意義上的判斷，因?yàn)楸Ｕ显V權(quán)的關(guān)鍵是確定在什么階段的審查才是符合程序正義的。就此而論，《九民紀(jì)要》中強(qiáng)調(diào)的“立-審-破”工作流程一體化地解決了上述爭(zhēng)議，以獨(dú)立的審查受理機(jī)制代替之前單一的立案機(jī)制，既為及時(shí)接受申請(qǐng)材料提供了窗口，又為法院對(duì)破產(chǎn)原因的審查提供了程序上的正當(dāng)性。

我的報(bào)告就到這里，請(qǐng)大家批判指正。